完善资本市场违法犯罪刑法规制体系 刑法修正案（十一）为注册制改革保驾护航

来源：证券日报

本报记者吴晓璐

刑法修正案（十一）（简称“修正案”）将于3月1日起正式施行。市场人士认为，刑法是其他法律的“保障法”，此次刑法修改大幅提高资本市场违法成本，体现了从严打击资本市场违法犯罪的决心，有助于全方位完善资本市场违法犯罪的刑法规制体系，预计将对资本市场中的违法犯罪行为起到明显的威慑作用，为推进资本市场注册制改革保驾护航。

发行上市审核中

问询回复亦属于发行文件

据了解，此次刑法修改坚持问题导向、突出重点，以防范化解金融风险、保障金融改革、维护金融秩序为目标，与以信息披露为核心的注册制改革相适应，大幅提高了欺诈发行、信息披露造假、中介机构提供虚假证明文件和操纵市场等四类证券期货犯罪的刑事惩戒力度。

其中，为了适应实践需要，关于欺诈发行股票、债券罪方面，修正案新增“等发行文件”的表述。修改前的本罪只规定了“招股说明书、认股书、募集办法”，仅为发行人向主管部门提交或者向投资者披露文件的一部分，难以覆盖发行过程中涉及的所有文件。如在科创板发行上市审核过程中，上交所出具问询函后，发行人及相关中介机构会向上交所提交回复意见，并通过上交所网站对社会公众及投资者公开。这些文件是投资者判断公司价值的重要依据，也属于发行文件。

从整体来看，华东政法大学刑事法学研究院院长刘宪权对《证券日报》记者表示，此次刑法修改，主要有三大亮点，第一，注重与证券法修改的联动性。新证券法的修改内容，在此次修正案中有较多的体现，如在证券法强化信息披露制度的情况下，本次修正案加大了对欺诈发行股票、债券罪和违规披露、不披露重要信息罪的惩戒力度等。第二，提高了部分证券犯罪的法定刑，主要包括提高了欺诈发行股票、债券罪，违规披露、不披露重要信息罪的法定最高刑，体现了从严惩治资本市场违法犯罪的决心。第三，明确了“关键少数”的刑事责任，包括保荐机构提供虚假证明文件的刑事责任，控股股东、实际控制人组织、指使公司实施欺诈发行股票、债券和违规披露、不披露重要信息行为的刑事责任等。这些均有助于全方位完善资本市场违法犯罪的刑法规制体系。

中国人民大学法学院教授肖中华对《证券日报》记者表示，为了维护资本市场秩序和中小股东及社会公众的利益，并为新证券法的实施提供有力的保障，此次修正案对有关罪刑规范进行了较大修改补充。其中值得关注的有三点：一是把公司、企业的控股股东、实际控制人作为欺诈发行股票、债券罪和违规披露、不披露重要信息罪的犯罪主体予以突出，让这些特定身份人履行社会责任。

二是提高了量刑的主刑幅度和罚金刑额度，同时加大自由刑和财产刑的惩治力度。三是丰富、细化了犯罪对象、手段和方式，扩大了处罚范围，并为行政执法和刑罚处罚相衔接提供了更加有力的法律依据。

大幅提高违法成本

补齐制度短板

据悉，自1997年全面修订刑法以来，在此次刑法修改前，先后通过了一个决定、十个刑法修正案和十三个有关刑法的法律解释，及时对刑法作出修改、补充和明确适用。其中，与资本市场相关的修正案共有三个，分别是1999年的刑法修正案、2006年的刑法修正案（六）、2009年的刑法修正案（七），而此次刑法修改为与资本市场相关的第四次修改。

此次刑法修改，大幅提高了欺诈发行、信息披露造假等证券期货犯罪的刑事惩戒力度，对于进一步提高违法成本具有重要意义；补齐了证券期货领域刑事犯罪成本过低的制度短板，是建设中国特色社会主义法治体系的重要制度安排；也为推行注册制改革提供重要的法治保障。

刘宪权认为，本次法修正案对资本市场主要意义有两点：一是能够对资本市场中的违法犯罪行为起到明显的威慑作用，尤其是提高部分犯罪的法定刑等内容，客观上能够起到净化资本市场的效果。二是有助于推进资本市场注册制改革。本次刑法修改中存在不少配合注册制改革的内容，例如强化欺诈发行股票、债券罪和违规披露、不披露重要信息罪的刑事责任等。此时进行必要的刑法修改，对推进注册制改革无疑是一个有益的举动。

“资本市场在社会主义市场经济发展中具有不可替代的作用，党和国家对资本市场的重视程度也是空前的。在法律界和法学界，一直有一种错误的观念，那就是认为经济越发展、社会越进步，民商法律就应该扩张，而刑法就要所谓‘谦抑’。”肖中华认为，事实上，随着市场经济的不断发展变化，刑法作为唯一能够规定犯罪和刑事责任的法律，应该积极有为，适应资本市场的发展需要，加大对证券犯罪的惩治力度；刑法应当满足实践的需要，及时调整罪刑规范，包括合理地扩大处罚范围、合理地加大惩治力度。没有刑法的积极作为，证券法等非刑事法律法规的实施就没有坚强的保障。从这个意义上说，刑法是其他法律的“保障法”。

“此次刑法修改，彰显了刑法在市场经济中具有不可或缺、不可替代的，以刑罚方法严厉制裁侵害法益的行为的地位。刑法不是要‘谦抑’，而是要在治理社会中发挥其独特的功能，采取动态调整的调控模式发挥其无可替代的作用。”肖中华表示。

健全证券执法司法体制机制

完善立体化追责体系

此次刑法修改，亦为行刑衔接提供了更加有力的法律支撑。去年11月2日，中央全面深化改革委员会会议审议通过了《关于依法从严打击证券违法活动的若干意见》。会议提出，要加快健全证券执法司法体制机制，加大对重大违法案件的查处惩治力度。

对于进一步完善证券执法司法机制体制，肖中华认为，第一，证券执法司法的专业化要求很高，因此，必须提高行政法律法规和刑事法律的解释技术水平，在执法司法中加强专业人才的培养，在遵从立法目的的前提下，提炼“类案”裁判具体规则。第二，加强行政执法与刑事司法的衔接机制，防止以行政之罚替代刑事追究，杜绝刑事案件“被行政案件化”。

刘宪权认为，加快构建证券执法司法机制体制，需要注意的重点主要有两个：其一，避免出现选择性执法的现象。只有实现严格执法，才能客观上减少资本市场违法犯罪行为的发生。其二，避免出现司法不统一的现象。最高司法机关有必要针对典型行为发布司法解释和指导性案例，以期实现资本市场犯罪认定的司法统一。

“对于资本市场的法律责任制度而言，单纯地依靠民事、行政或刑事追责，都不可能取得良好的效果。民事责任、行政责任和刑事责任追责的标准和价值追求存在很大差异，民事责任的威慑有限，惩罚性程度不高。行政处罚对于情节较轻的市场违法行为可以起到相应的惩罚、警示作用。但是，对于严重侵害资本市场的违法行为，必须动用刑法。”肖中华表示，只有民事责任、行政责任和刑事责任规制体系相互衔接、完备，才能在法治层面上将资本市场治理出成效。

“民事、行政和刑事责任的追究可以说是各有分工，但紧密联系的。我们只对资本市场上社会危害性严重的犯罪行为追究刑事责任。由于刑法是最严厉的部门法，如果动辄动用刑法追究资本市场中的违法行为，将影响资本市场活力，是一种打击过度的现象。”刘宪权表示，同时还应当注意的是，认定民事责任和刑事责任的观念或角度并不完全相同。认定民事责任注重的是关系的调整，尤其是在民事赔偿方面，注重对被侵害关系的修复；而认定刑事责任注重的是对行为的惩罚，关注的是行为本身。