每年年底,都会有传言杭州马上要进行区划调整,有人甚至“偷偷”传出微信聊天记录,“人事已经冻结,马上进行调整”。同时网上开始流传调整方案,例如今年的方案是江干上城合并成为上城区,拱墅下城合并成为拱墅区,余杭区一分为二,产生余杭区和临平区。
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当然,这只是民间的传说,官方没有任何消息。不过无论是去年还是今年的方案,共同点都是为上城区、下城区殚精竭虑,希望将上下城区合并其他区。而有趣的是,针对杭州市民的公开询问,杭州政府在2018年的回复是“杭州无区划调整计划。”,而2019年的回复变成了“目前暂未有相关信息,请以官方发布信息为准。”,这难免会让人浮想联翩。
那么杭州是否需要进行区划调整呢?今年的“方案”是否靠谱呢?小熊猫将根据历史和数据来对这个问题进行剖析。
1 | 为什么需要区划调整
由于历史原因,很多大城市的老城区都会出现经济发达,人口密集,但是辖区面积小的区域,而从2000年以来,许多大城市开始对一些功能相近,辖区范围小的区进行合并,从而提高管理效能。
我们来看看15个副省级城市,在2000年以后进行的8次合并相关的区划重整。
2002年,南京,撤销浦口区和江浦区,设立新浦口区,撤销大厂区和六合县,成立六合区
2003年,厦门,合并思明区、鼓浪屿和开元区,成立新思明区
2004年,哈尔滨,合并太平区和道外区,成立新道外区
2005年,广州,撤销东山区,将其区域并入越秀区;撤销芳村区,将其区域并入荔湾区,新设立南沙区和萝岗区
2006年,哈尔滨,合并动力区,香坊区,成立新香坊区
2012年,青岛,合并秦淮区,白下区,成立新秦淮区 合并鼓楼区,下关区,成立新鼓楼区
2014年,广州,合并黄埔区和萝岗区,成立新黄埔区
2016年,宁波,江东区并入鄞州区
广州市在2005年合并了东山区和芳村区,是出于“相似相融,便于操作”,如东山区和越秀区都是行政、经济和商业中心,由于有很大的相似性,合并能使得优质教育资源共享共用,便于融合和协调。而荔湾区则是老城区,万商云集,但是受限于行政区域的限制,而对岸的芳村区则有广阔的土地,正好可以互补,合并则可以促进两个区的发展。
除此之外,2010年,北京市的崇文区和东城区合并设立了新东城区,玄武区和西城区合并设立了新西城区。2012年,苏州合并了沧浪、平江、金阊三个区为姑苏区。上海市在2000年和2011年先后合并了南宁区和卢湾区,成立了新黄浦区。这些都是以把功能相近,辖区面积过小的区块合并为动机的调整案例。
因此从其他城市的区划调整经验看,杭州区划调整的动机也不外乎“合并功能相似区域,区间互补,从而提高行政管理效率,能让城市和区域的经济和社会更好更快地发展”。
2 | 杭州区划调整史
杭州从1949年解放以来,进行过很多次区划的调整,许多区也被进行了合并,如昙花一现的古荡区在1955年被并入了西湖区,1956年笕桥区被并入江干区,艮山区在1957年被并入下城区、中城区也在1957年被并入上城区,也有存在了40多年的半山区与拱墅区在1990年合并成立新的拱墅区。
杭州区划调整史
有意思的是,所有的区域合并和拆分都发生在2000年以前,而2000年以后,杭州城市区划的主要动作是“市区扩张”。先后设立了余杭区、萧山区、富阳区、临安区和钱塘新区,从而使杭州城市扩大了数十倍,如今杭州城区基本已经成型,成为了一个“大”城市,而接下来在城区内部进行调整的确存在很大的可能性。
3 | 面积&人口
在扩张了20多年之后,杭州城区的面积和人口达到了一个极其不平衡的状态,最大的辖区(临安)的面积是最小辖区(上城)的120倍,而人口最多的区(余杭)是人口最少的区(上城)的5.5倍,而人口密度最大区(下城)是密度最小(临安)的94倍。
人口密度地图
然而杭州人口聚集在市区,由于市区的土地限制,导致市区人口密度极高,处于外围的区域则“地广人稀”。根据杭州规划和自然资源局发布的信息,至2025年,杭州可新增工业用地45平方千米。其中,六城区仅有3.03平方千米(上城、下城无可新增工业用地)。由此可见,杭州市区尤其是老城区的地理空间发展严重受限,这已经成为了其发展的一个瓶颈。
从人口结构来看,上城区和下城区的老龄化问题比其他区域更加突出,上城区60岁以上比例有32.23%,下城区则是27.13%,而滨江区的这个比例仅仅是13.65%,也是因为这个年龄结构的问题,上城区的人口自然增长率仅仅1.09%,排在所有辖区的最后一位。
2019年年龄结构和增长
在人口密度,辖区面积的限制下,上城区的人口机械增长也排在除新并入区域(富阳、临安)之外的最后一位。从这个角度看,杭州老城区,特别是上城区的人口增长已经到了一个瓶颈期,这对于区域内经济的发展起到了一定的阻碍作用。
4 | 经济
有文章指出,由于各辖区的土地面积、人口的不平衡,会给区域乃至整个城市的经济发展带来不好的影响。
杭州GDP总量上,余杭、萧山、滨江区不出意外地位列前三,其中余杭、萧山遥遥领先,即使是在全浙江省,余杭和萧山的GDP也是排在第一和第二的,毕竟除了广阔的面积可以产生房地产行业的GDP之外,余杭区的数字经济也极为发达,而萧山区有着强大的工业,包括巨头企业如万向、传化、恒逸、荣盛。
对应的,经济的强大使得辖区政府的财政收入提高,2019年余杭萧山的一般公共预算收入也分别位居第一第二,分别是391亿元和268亿元。强大的经济使得政府也更加的富裕,可以更好地投资城市。
经济对比
老城区尽管有很高的人均GDP,但是GDP总量和财政收入却似乎捉襟见肘。我们看到拱墅区的GDP、人均GDP以及财政收入都处于中下游水平。而上城区尽管有很高的人均GDP,但是政府的财政收入却只有85亿元,不足余杭区的1/4。
5 | 产业
由人口面积限制导致经济的区域不平衡发展,究其原因,产业的不平衡发展有很大的关系。
从产业生产总值比例上看,老城区中,下城、拱墅、江干和西湖的第三产业已经占了绝对优势,而上城区则仍旧在依靠第二产业在进行支撑。
有意思的是,上城区的工业园其实是一块“飞地”,它的地址在拱墅区城北的祥符镇,是在1993年杭州市政府的同意下在拱墅区设立了的“飞地经济”,工业园也支撑了一部分上城区的生产总值。这也进一步说明了上城区受到了严重的地理限制,从而不得不借地发展经济走出困境。
产业分配
我们从三个产业中来分析杭州城区的产业困境,数字经济被认为是新经济,这也是杭州这几年崛起的一个重要原因。我们看到,数字经济的产值主要集中在余杭和滨江,两个加起来占了全杭州的77%,而这两块也是这两个区的主要产业,其他辖区的数字经济则发展缓慢。
2019年数字,工业,房地产经济
工业的发展相对比较均衡,萧山、余杭、滨江和钱塘新区的工业占比比较高,而即使是上城区,也有一定的比例。而另一个大头产业就是房地产,房地产的占比中,余杭和萧山再次绝对领先,而上城区、下城区再次由于辖区土地限制,无法得到发展。
6 | 困境
无论从人口发展还是经济发展的角度看,杭州辖区的主要问题存在于老城区,上城和下城区是富裕的辖区,从人均工资来看,上城区仅次于滨江区(15万),13万平均年薪,下城区紧随其后,人均GDP也比较高,是典型的发达辖区,但是它的主要困境在于授予区域面积限制,发展受到了束缚,产业也非常局限。
而相邻的江干区则有很多土地,甚至钱江新城二期还处于未开发的状态,因此江干区目前的房地产和建筑业撑起了一片天,商品房销售额在2019年仅次于余杭和萧山,位居第三,从这个角度看,上城和江干合作会很有强互补的作用。
拱墅区经济比较平平无奇,在生产总值和财政收入等指标上在杭州排名也比较靠后,并且拱墅区没有特别突出的产业。它的土地面积虽然不大,但是仍旧依靠着房地产发展经济,这一方面说明了拱墅区还是有一定的土地储量,另外一方面也是暗示着拱墅区遇到了一定的经济困境,想利用房地产进行缓解。从近几年拱墅区政府的动作来看,拱墅区急需加入数字经济产业大军,如规划六大产业中心“智慧物流、文化创意、直播电商、汽车互联网、集成电路设计、大数据”。从这方面看,尽管下城区是强经济,但是是否可以带动想走出产业困境的拱墅区,难免令人怀疑。
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其他辖区似乎并没有陷入如此强的困境,如滨江区作为杭州最年轻,平均收入最高的区,正处于飞速发展的时期,它并不需要合并其他区来解决自己的问题。而萧山余杭经济一如既往地强大,有各自强项产业。有网友认为余杭区需要一分为二,分割产业,这是对于政府管理如此大面积的辖区会不会力不从心的担心,小熊猫认为这其实是反其道而行之,有高科技的未来科技城,也有传统产业的临平,分割产业只会令各自陷入困境。
End | 结论
小熊猫认为,杭州城市经过20多年的扩张之后,城市区域发展已经非常不平衡了,的确到了一个需要进行内部区划的阶段了。杭州的主要困境在于市中心的老城区(特别是上城、下城、江干和拱墅),在“区间互补,从而提高行政管理效率”的动机下,上城区和江干区合并是一个很好的选择,然后下城区和拱墅区的合并则并非上上之策,余杭区一分为二更是反其道而行之。
但是正如杭州市长所说“时代抛弃你的时候,连再见都不会说”,杭州面对已经出现的问题,已经到了急需一场调整,赶上时代的步伐的时候。
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