钱穆先生曾言:“要讲一代的制度,必先精熟一代的人事。”人事任免的背后,往往牵扯诸多利益和权力的划分。这也是今天聊这个选题的缘故。对于同省的知县和知府,都由巡抚任命吗?
这个问题的背后,是清代地方官员的人事选拔,也是朝廷与地方的权力划分,更是读懂清朝制度和历史的重要一环。
清代地方行政划分中省府县属于固定级别,其余道州厅三级则非固定行政级别划分。而作为省府县三级主政官员,巡抚、知府和知县之间的任免关系,就有很多非常值得细说的地方。
巡抚,作为一省最高行政长官,按《皇朝通典》记载:“巡抚,掌宣布德意,抚安齐民,修明政刑,兴革利弊,考核群吏。”清朝开国初期,顺治皇帝在颁布诏谕时也曾经说过:“巡抚专制一省,凡刑名钱谷、民生吏治,皆其掌制。”
即便是到了光绪年间,仍有“巡抚专重吏治”。可见,在清朝的职权划分中,对于巡抚有公开规定的考核下属官吏的职权。
这也是中国古代设立督抚的主要原因。对于一个封建专制的帝国而言,广袤的疆域和皇帝集中权力之间,有着天然的矛盾。即便清朝设立军机处,开放秘密奏折等制度,但限于皇帝个人精力的缘故,往往无法做到真正的事必躬亲,所以才会将地方权力下放给督抚,由督抚掌管更多地方权力,并直接向皇帝负责。
但是,皇帝对于督抚也并非完全信任。即便任用人选多为亲信心腹,但皇帝仍担心督抚在地方建立势力,最终尾大不掉。所以,在赋予巡抚考核下属官吏权力的同时,对于他们任免官员上,始终有一定的限制。
而这种限制,则是需要保持一种既能让督抚可以正常处理公务,又不至于形成自己势力的范围。
对于知府的任免,清朝会控制得较为严格。作为四品官员,知府的任免需要由皇帝直接任免。一般而言,当某个地方知府出现空缺后,军机处会给皇帝草拟一份名单,名单的人选基本是从京官考核中优异的官员,以及被军机处保举和资历足够的官员中选取。
清朝在任免知府时,会优先从京官考核中获得优异评价的官员中选拔。按照《故宫档案》记载,清朝知府中“由牧令起家者十之二三,由部院外擢者十之八九。
当然,在知府出现空缺后,地方督抚也可以上奏推荐。这主要是考虑到督抚久任地方,对地方民情以及下属官员更为熟悉,所以允许他们推荐知府人选。
这些知府的人选主要是下级官员中有资历应该提拔的,或者是调任本省或邻省的知府。光绪二十五年,就有23名知府是通过这种方式上任的。
为了保证知府人选的素质,以及避免巡抚徇私舞弊的情况,朝廷规例,如果是提拔重要地方的知府,需要从科举正途出身提拔,如果是二品以上官员的兄弟子侄,巡抚在举荐时需要说明,进行回避。
所以,虽然巡抚有一定权限任免知府,但由于知府人选主要来自部院京官外任,这就导致巡抚能影响的知府人选比例,在清朝总体知府的人选中,只是占据很少的一部分。
相比知府,巡抚对知县有更大的任免权。作为低级官员,知县的人选是由吏部和督抚考核决定。虽然也要通过皇帝,但通常只是走个过场。
知县的出身会比较多样。既有科举正途出身,也有花钱买来的官职。这两种都是清朝公开的制度。但是,对于获得知县资格和真正上任之间,仍有一段距离。清朝开国初期,地方官职空缺较多,人才匮乏,当时朝廷对选拔往往较为宽松。
当时甚至对明朝科举出身的学子也多有录用。但到了清朝中后期,随着官职饱和,官缺越少,即便是科举进士出身的人,也不一定能马上获得官职。
雍正年间甚至出现三十年都没有上任实缺的官员。僧多粥少,督抚的态度成为知县去留的关键。尤其是那些举人出身的知县,他们并非通过正式科举进入官场,而是以一种“大挑”的制度,在京城接受王公大臣,以及吏部官员的考核后,送到地方任职。
由于在京城考核时并非以能力作为标准,通常是以年龄经力,甚至是以相貌标准。
而具体的能力考核则由督抚完成。一些地方督抚为了安插自己人,甚至会刻意延长在任知县的任期,以各种手段,获得了知县实际任免的更大权力。
总体而言,巡抚对于知府与知县,都有一定的任免权力。只是相较而言,对知府任免权力较小,对知县任免权力较大,并到后期,逐渐增加的趋势。
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