粤港澳大湾区协同立法探讨：不能在重视“求同”的时候忽略“存异”

记者|戈振伟

2020年11月27日，“区域协同立法与粤港澳大湾区发展研讨会”在深圳举行。本次研讨会由中国（深圳）综合开发研究院主办，来自内地、香港、澳门相关智库、大学和研究机构的法律学者、政府代表共50多人就内地与港澳法律差异及粤港澳大湾区区域协同立法等问题进行了探讨和交流。

党的十九大提出，实施区域协调发展战略，建立更加有效的区域协调发展新机制。其中，立法在实施区域协调发展战略中发挥着重要引领和保障作用。作为我国区域协调发展的重要内容，粤港澳大湾区具有“一国两制、三个关税区、三个法域”的特征。因此，如何突破跨区域、跨制度等机制性障碍是推动大湾区高质量发展亟需解决的问题。

相比于纽约湾区、旧金山湾区和东京湾区的内部合作，粤港澳大湾区有着明显的特殊性。香港、澳门与广东省在体制机制、行政权力机构、行政权力等级结构、政府规划自主决策权力等方面都存在显著差异。这些差异衍生出来的经济制度、法律体系、行政体系是大湾区内部合作的主要障碍。

就“粤港澳大湾区规则衔接与机制对接之立法破解”议题，广州大学粤港澳法制研究中心主任董皞认为，当粤港澳大湾区遭遇制度差异所带来的法律障碍时，同时也将带来了粤港澳大湾区合作发展的法治新动力。大湾区的发展趋势和目标决定了大湾区内法律制度必须革新、包容、适行，而法律制度的革新、包容、适行又将反过来促进经济社会的可持续发展，带动大湾区整体实力的上升，有助于“一国两制”的成功落实。

董皞表示，粤港澳大湾区建设，需要进一步提升市场的一体化水平和相互之间的优势互补，必须要在人才流动、资格互认、市场监管等等诸多方面形成标准统一、共同认可的规则体系，只有在上述机制方面实现规则的整合，才可能实现生产要素的流动以及规范化秩序的产生。因此，关于粤港澳大湾区城市群建设与发展首先需要研究和解决的是地方立法协作问题。

目前粤港澳大湾区跨境合作主要依据《粤港澳大湾区发展规划纲要》、WTO协定、《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》(CEPA协议)以及《粤港合作框架协议》《粤澳合作框架协议》《深化粤港澳合作推进大湾区建设框架协议》等其他区域合作协议，粤港澳跨境合作的制度条件仍停留在以政府规划或协议为主的阶段，缺乏法律授权和保障。

2020年5月25日，澳区全国人大代表、澳门中华总商会理事长高开贤在接受《环球时报》记者采访时称，“两会”期间他提出关于促进粤港澳大湾区规则对接的建议，建议全国人大常委会制定《粤港澳大湾区区域合作法》。

近两年来，内地为了能够吸引港澳在大湾区的融入，对自身的制度做了一些调整，来适应合作的需要。以珠海为例，珠海在11月3日宣布，自今年2020年12月1日起，具备规定条件并经合法备案的港澳旅游从业人员可在横琴新区执业，这是全国首部支持港澳旅游从业人员跨境执业的地方法规。可以看到，珠海为了跟澳门在横琴上有深入的合作，对很多规定已经做了一些调整，类似公共服务领域里的法律规范变化，通过这些变化去吸引澳门人能够进入横琴去发展。另一方面，澳门也在进行改革，也做了协调，比如澳门规定，广东省内包括在珠海市就读的澳门中小学生，可以享有澳门的免费教育费用。

从2017年7月1日《深化粤港澳合作 推进大湾区建设框架协议》签署开始，到2019年2月18日《粤港澳大湾区发展规划纲要》全文正式公布，能否真正打破制度壁垒、实现规则对接，将“制度之异”变成“制度之利”，成为粤港澳大湾区面临的最重要、最紧迫的课题之一。

本次研讨会上，与会者大多是从“求同”的角度出发，探讨大湾区这个多法域里面的协同性，而中山大学公法研究中心主任刘恒教授却提供了一个新的视角，即“存异”。他认为，不能在重视“求同”的时候忽略“存异”。由于历史原因，制度的差异客观存在，同一区域不同的法，是一种宝贵的稀缺资源，是其他地方没有的，这是我们的优势。我们应当有差异化的思维，充分利用和尊重这些规则差异，而不是简单地、强制地去对接和抹平。

利用制度差异率先发展、创新发展的优势，但同时也包含着协同发展、合作治理，这样才能解决制度梗阻问题。“比如跨境纠纷解决，现在关于管辖平行诉讼问题、外国法的查明问题、仲裁合作的问题、司法协助的问题，这些已经解决得很好，也有很好的经验，我们应当尊重。” 刘恒说。

“差异不是负担、阻碍，多元化、多样化、多中心化，这本身是现代社会很稀缺的资源。”深圳大学港澳基本法研究中心主任邹平学对刘恒教授的观点同样表示认同。

研讨会还就“粤港澳大湾区行政法治之协同共进”、“粤港澳大湾区民商事法律之互鉴互补”、“粤港澳大湾区社会治理之立法保障”等三个议题进行了探讨。

据主办方介绍，本次研讨会旨在为专家学者搭建对话平台，以粤港澳大湾区战略为核心，深入探讨粤港澳区域协同立法问题，为中央和地方政府提供决策参考。