二轮土地承包到期后再延长三十年 专家建议进一步承认农民地权

本报（chinatimes.net.cn）记者杨仕省 北京报道

农村宅基地改革又有了新进展。

近日，国办发文《第二轮土地承包到期后再延长三十年 试点部际联席会议制度》指出，同意建立由农业农村部、中央农办牵头的第二轮土地承包到期后再延长三十年试点部际联席会议制度，扎实推进改革。

与城市相比，农村的发展相对滞后。党的十九大报告首提“乡村振兴战略”，强调“三农”问题是关系国计民生的根本性问题。

“乡村振兴战略是新时代解决‘三农’问题的新突破点。保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后将再延长三十年。”长期研究土地改革专家、京鼎律师事务所律师杜兆勇告诉《华夏时报》记者。

值得注意的是，近日公布的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》（下称《建议》）与党的十九大报告中有关“三农”的提法高度吻合。

“《建议》进一步明确了农民和土地的关系，顺应了广大农民群众意愿和期盼，给广大农民吃下定心丸”。杜兆勇解读道：“《建议》强调，坚持把解决好‘三农’问题作为全党工作重中之重，全面实施乡村振兴战略，强化以工补农、以城带乡，推动形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系。”

“《建议》还把近年来在脱贫攻坚和乡村建设中取得的重要经验贯彻在国家经济社会发展规划中，变成了国家意志，这充分说明党和国家一直都在关心‘三农’的发展大事，由此推测宅基地改革有望加码。”江西省社会科学院社会学研究所所长邓虹告诉《华夏时报》记者。

使用权适度放活

经过五年多的试点，宅基地制度保障了农民“居者有其屋”。

早在2015年2月，全国33个县(市、区)被依法授权开展“农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革”三项试点，当时明确的宅基地制度改革试点15个。2017年11月，宅基地制度改革拓展到全部33个试点县，并延期至2018年底。2019年1月，全国人大常委会决定将试点延期至2019年底，同时开展修订相关法律的程序。

这些年来，深化农村宅基地制度改革，中央的方向始终是明确的，那就是既要坚持宅基地的住房保障功能，又要让宅基地活起来，增加农民收入。“坚持审慎与突破并重。”中国社会科学院农村发展研究所研究员李国祥接受《华夏时报》记者采访时表示，探索宅基地“三权分置”改革，对盘活闲置宅基地和闲置农房，增加农民财产性收入意义重大。

2019年9月，中央农办、农业农村部发布《关于进一步加强农村宅基地管理的通知》文件提出，鼓励村集体和农民盘活利用闲置宅基地和闲置住宅，通过自主经营、合作经营、委托经营等方式，依法依规发展农家乐、民宿等。

宅基地是农民安身立命之本。而今，全国宅基地的试点日益广泛。

今年6月30日，中央深化委第十四次会议审议通过了《深化农村宅基地制度改革试点方案》（下称方案）。《方案》强调，要积极探索落实“宅基地集体所有权、保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权、适度放活宅基地和农民房屋使用权”的具体路径和办法，坚决守住“土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损”三条底线，实现好、维护好、发展好农民权益。

李国祥认为，《方案》进一步为农村宅基地改革系统地提出了三权分置的总体框架，一块宅基地同时存在着所有权、资格权和使用权，对不同产权赋予不同权能，农民房屋财产权归农民所有，宅基地和农民房屋使用权可以适度放活，但要守住红线底线。

10月份，中央农办、农业农村部批复了全国104个县(市、区)和3个设区市为新一轮农村宅基地制度改革试点地区，试点期限为2020年至2022年。

直至此次《建议》强调，保障进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，鼓励依法自愿有偿转让。

历经五年多的试点，宅基地“三权分置”改革成为农村土地改革的关键。据相关部门调查估算，外出农民工中绝大部分一年要在城镇居住10个月以上，对这部分人而言，农村的房子空置率很高。在此背景下，无论从推进新型城镇化高质量发展，还是从强化乡村振兴，深化、放活宅基地的改革均已迫在眉睫。

土地改革牵一发而动全身。李国祥认为，宅基地和农民房屋使用权适度放活的意义重大。不过，宅基地改革稳慎推进不会变，允许城镇户籍子女继承农村宅基地使用权，意义明显。

专家建议三位一体整体推进

农村宅基地的流转，主要包括抵押、出租和转让，让农村集体土地在符合城乡统一规划的前提下，与城市国有建设用地同地同权同价，才能让农村集体土地的价值得到实现。

记者梳理发现，关于征地制度改革，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（下称《决定》）和中共中央、国务院《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》（下简《意见》）均强调，“要缩小土地征收范围，探索制定土地征收目录，严格界定公共利益用地范围。”

《决定》和《意见》都强调，要在符合规划和用途管制的前提下，允许农村集体经营性建设用地与国有建设用地同等、同权同价。杜兆勇认为：“当前，农村集体建设用地中70%是宅基地，如果将宅基地流转仅限于农村集体成员之间，那就不可能形成城乡统一的竞争性建设用地市场”。

《决定》还强调，要赋予农民更多财产权利，保障宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进。

“现行宅基地试点只允许进城落户农民在本集体经济组织内部自愿、有偿退出或转让，这对于那些已拥有宅基地的集体经济组织来说，宅基地的流转就成了一句空话。所以，征地制度、建设用地制度和农村宅基地制度的改革，必须三位一体整体推进，才能达到预期目标”。杜兆勇说，农村宅基地的流转，到底是“保护”还是“伤害”农民利益，“要由农民自己说了算”。

杜兆勇则称，农村农民宅基地之上的房屋，房不随地走，地也不随房走，和城市完全不一样。他建议：“宅基地上的房屋应该房随地走，在承认农民房产权的基础上进一步承认农民的地权。”

责任编辑：方凤娇 主编：陈岩鹏