美国发布《国家生物防御战略:推进战略有效施行的新举措》

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  来源:中国科协创新战略研究院《创新研究报告》

  第42期(总第374期)2020-08-09

  编者按:2018年9月18日,美国政府发布《国家生物防御战略和执行计划》以及《国家安全总统备忘录-14 (NSPM-14)》,旨在提高国家生物防御能力。2020年2月19日,美国政府问责署(GAO)发布《国家生物防御战略:推进战略有效施行的新举措》(NATIONAL BIODEFENSE STRATEGY:Additional Efforts Would Enhance Likelihood of Effective Implementation),论述如何在多部门统筹协作的组织构架下有效制定和实施国家生物防御战略,并对目前存在的诸多挑战给出建议。本文对其主要内容进行摘编。

  一、背景

  1. 不断演变的巨大生物威胁

  不断演变的巨大生物威胁包括生物战、生物恐怖主义、对人类和动物的传染病威胁、作物歉收以及装有生物威胁因子的设施安全保障失灵。生物威胁可能是不可预测的,因为人类、动物和植物容易受到各种自然发生的传染病和害虫的威胁,另外,生物威胁也可能源于人类行为的变化。

  在一个相互联系日益密切的世界中,在全球范围内建立生物防御体系可以帮助维护美国国内健康安全,因为一个地区的疾病可以成为所有地区的威胁。同时,也需要生物防御能力来应对可能对人类健康和农业产生不利影响的环境变化。

  最后,世界上许多国家都存在一种现象,即病原体被存储在缺乏适当的生物防护或生物安全规程的实验室中,这很可能导致病原体被意外释放到外界环境中,从而爆发疫情。

  2. GAO 在应对生物防御挑战与体系风险管理方面的前期工作

  GAO先前已经报告了多项由多个联邦部门和机构开展的生物防御措施。自2009年以来,GAO明确了在领导、协调和协作方面相互交织的普遍问题,这些问题源于生物防御体系的复杂性以及缺乏机构间、政府间和部门间的统筹协作。

  此外,GAO还报告了多部门体系风险管理的原则,这些原则可以在复杂和不确定的情况下支持全体系范围内的决策。对于某些领域,例如生物防御,其活动涉及多个联邦和非联邦实体,采用多部门体系风险管理原则变得更具挑战性,但这对于确保责任方能做出有效决策并最大程度地优化风险管理是相当重要的。

  3. 国家生物防御战略与国家安全总统备忘录-14

  2018年9月18 日,当《国家生物防御战略》发布时,白宫发布了NSPM-14:关于支持国家生物防御的总统备忘录。根据该战略,NSPM-14 建立了一个专门的机制,设在美国卫生与公众服务部内,以协调联邦生物防御活动并评估实现国家生物防御战略目标的可能性,NSPM-14 详细介绍了实现战略目标的治理结构和实施过程。NSPM-14 要求成立一个生物防御协调工作组以协助生物防御指导委员会履行其职责,生物防御协调工作组设在美国卫生和公共服务部(HHS),由多个负责生物防御职责的机构组成,旨在协助生物防御指导委员会监测和协调该战略的实施。

  生物防御指导委员会由卫生和公众服务部部长担任主席,由其它七个政府部门首长组成,包括国务卿、国防部长、司法部长、农业部长、退伍军人事务部长、国土安全部长和环境保护局局长监督、协调战略及执行实施,并确保与国内和国际政府及非政府合作伙伴进行联邦协调。生物防御指导委员会主席、卫生和公众服务部部长将担任实施该战略的联邦牵头机构。具有生物防御责任或能力的其他机构的负责人应酌情参加生物防御指导委员会。

  二、战略上的新举措旨在支持多部门体系统筹协作

  《国家生物防御战略》和相关计划汇集了联邦生物防御能力的所有关键要素,当做出资源投入的决策时,这使查找不足并衡量全体系范围内的风险和资源成为可能。但是,应对变更的规划、有限的能力分析指南和方法以及在适应新的全体系范围的方法时,决策流程、角色和职责缺乏明确性等挑战可能会限制该战略的成功实施。

  1. 该战略和相关计划创建了一个框架,首次评估全体系范围内的国家生物防御能力

  《国家生物防御战略》及其相关计划将具有重要生物防御角色、职责和资源的联邦机构的工作集中在一起,以应对有意、偶然和自然发生的威胁。该战略和计划还提供了收集和分析整个体系内各种信息的流程,这是在整个体系范围内朝着我们所要求的内容进行战略决策的重要一步。

  《国家生物防御战略》明确阐明了该战略的五大目标: 一是强化风险意识,为整个生物防御体系决策提供信息;二是确保生物防御体系的能力,防范生物事件;三是确保生物防御体系做好准备,减轻生物事件的影响;四是确保快速响应,限制生物事件影响;五是促进事后恢复,消除生物事件对社会、经济和环境的影响。这五个目标组成了一个新框架,在此框架的基础上,将在整个体系内评估国家生物防御能力。

  该战略的目的是汇集单一工作,协调统筹美国政府的活动,以保护美国人民免受生物威胁。该战略将“生物威胁”一词广泛地定义为:重大灾难性风险的所有来源,包括自然发生的生物威胁、病原体的意外释放以及蓄意使用生物武器。我们采访的八个参与机构中的三个机构的官员指出,这是联邦政府首次确定整个生物防御体系的活动,并评估了资源和差距以应对多种威胁源,而不论其源头是什么(自然发生、偶然或故意)。

  该战略还建立了共同的术语,使各机构有一个共同的基础来确定与生物防御有关的方案和活动,这符合我们的国家战略标准和我们的主要合作做法。当具有不同任务的多个机构为一个共同的目的工作时,发展共同的术语体系可以帮助弥合组织文化。

  2. NSPM-14 建立了帮助各机构发现差距并确定预算优先事项的程序

  虽然该战略概述了有助于确定优先事项的高级别目标和目的,但 NSPM-14 建立了一个结构和程序,联邦机构可以通过该结构和程序评估全体系的生物防御能力和需求,并随后制定指导意见以帮助机构提交预算信息。NSPM-14 大胆地提出了一个程序以确定:(1)生物防御工作应评估当前的资源如何支持该战略;(2)现有方案和资源如何能够更好地与该战略保持一致;(3)如何利用现有的额外资源支持该战略的目标。

  该程序共有五步:

  第一步是与参与机构的数据调用:卫生和公共服务部长要求生物防御指导委员会确定负责其生物防御相关计划、项目和活动中与生物防御有关的机构负责人提供信息。

  第二步是数据递交:每个机构都会创建一份详细的生物防御备忘录,并将其发送给国家安全委员会工作人员,生物防御指导委员会,生物防御协调工作组以及管理和预算局。

  第三步是数据评估:生物防御协调工作组根据机构提交的信息以及与机构的磋商结果进行评估,评估能确定各种差距、不足和冗余,并使活动或资源与战略更好地契合。评估还与国家安全委员会工作人员以及管理和预算局协调。

  第四步是确定优先事项:提交备忘录的机构详细介绍了其生物防御计划、项目和活动,并通过《国家安全总统备忘录-4》的流程与美国总统国家安全事务助理协调制定了有关优先领域的联合政策指南。

  第五步是制定预算:机构应考虑有关优先领域的联合政策指南,以制定各自的预算并将其提交给管理和预算局。

  三、战略执行层面的挑战可能会限制战略实施的长期成功

  1. 执行方面的挑战可能会阻碍全体系范围内的生物防御工作

  虽然该战略和相关计划为多部门体系的风险管理奠定了基础,特别是整合了涉及不同威胁来源的所有功能性生物防御领域,但我们和生物防御机构官员仍然发现了可能影响该战略实施的多项挑战。这些挑战包括各机构在初步数据收集过程中面临的挑战,以及缺乏支持全体系方法的规划和指导。

  2. 适应新程序的挑战可能会导致数据收集不完整

  机构官员报告了第一年的数据收集工作中面临的挑战:(1)个别机构的人员配置和组织资源;(2)量化生物防御活动;(3)技术故障。这些挑战可能导致数据收集不完整,但并非完全出乎意料,因为它们发生在采用全体系范围的风险管理方法以及应用了新流程、新程序的转变过程。

  系统地制定管理变革的计划有助于确保有效规划,以在早期维持和推进转型。这种计划可以解决:(1)将学习和反馈机制制度化,以便采取纠正措施,并确保早期执行中出现的问题 (例如不完整或不可靠的数据)不会以损害未来几年努力的方式根深蒂固;(2)制定沟通和教育战略,以加强多部门统筹协作的方法,并强调对共同的国家安全任务、成果和程序的问责。

  3. 战略实施缺乏明确的方法指导,也缺乏能确保分析工作有意义的计划

  生物防御协调工作组缺乏明确的程序和计划,以确保他们收集到数据后便立即准备好分析这些数据,这样会导致失去了发现有效利用资源维护和提高国家生物防御能力的重要机会。特别是HHS(美国卫生和公共服务部)(1)没有记录分析数据的指南和方法,包括但不限于有关如何计算非联邦能力贡献的方法和指南;(2)没有人员配置和持续努力的资源计划。

  4. 制定联合决策的过程、作用和责任缺乏明确性

  监督国家生物防御战略执行的理事机构——生物防御指导委员会和生物防御协调工作组,没有明确记录评估过程的关键组成部分以及NSPM-14 实施第一年联合决策的作用和责任。

  确定全体系优先事项机制的不确定性,以及缺乏明确记录和商定的联合决策过程、作用和责任,这将危及该战略提高国家生物防御能力的效率和效果。如果没有明确阐述和商定的联合决策程序来利用或引导跨机构调动资源以提高效率,各机构就有可能继续各自为战并难以收集预期的信息。充分开发和记录在整个体系中利用或指导的资源,以应对已查明的差距和效率低下的流程、作用和责任,将提高未来一年工作的透明度和清晰度,并有助于建立一个共同的运营图景,使得各机构任务之间的统筹成为可能。

  四、结论

  《国家生物防御战略》于2018年9月发布,并建立了机构间协作治理和预算机制以帮助执行,这是一个很有前途的新方法,可以建立全体系内的变革性工作,从而显著提高政府范围内生物防御工作的有效性和效率。这些工作包括建立一个框架来收集和比较整个联邦政府的生物防御计划、项目和活动,这可以促进全体系范围内的决策和预算权衡决策,以帮助确保最有效地利用美国的生物防御资源。但是,这些工作是一个进程的开端,也是文化发展的开端,可能需要数年时间才能全面发展。在执行工作的第一年,各机构面临众多挑战,必须克服这些挑战才能确保执行工作取得长期成功。

  尽管各机构仍然对这种新方法的潜在收益持乐观态度,但必须采取更多措施以确保早期经历的挑战不被制度固化,并且通过有意的沟通、教育和反馈工作以强化多部门统筹协作的行为和对国家安全特派团的责任心。一项包含变革管理做法以帮助弥合机构文化和使命的计划可以帮助确保各机构继续完善其工作,并适应变更和有效应对过程中的挑战。

  此外,如果没有明确的方法和指导来阐明应如何分析所有相关信息,包括确保评估中考虑到非联邦角色、职责和资源,则生物防御协调工作组有效利用信息支持多部门体系风险管理的能力将受到限制。另外,如果没有旨在确保持续提供机构支持的资源的计划,则生物防御协调工作组可能会不具备进行有意义地分析和决策的能力。

  最后,如果不制定和文件化决定优先事项的联合决策过程、作用和责任以及跨部门协调资源的决策过程,就很难维持一种多部门统筹协作的方法来管理整个生物防御体系的风险。这些举措可以帮助指导各机构形成共同的业务状况,并共同了解其各自任务以外需要作出的努力。人类、动物、植物和环境健康的相互作用,以及与国家安全和经济部门的联系,使任何一个机构都无法单独应对挑战。《国家生物防御战略》旨在将这些工作联系起来,而进一步的计划和指导将有助于使各机构实现该战略的目标。

  五、关于执行行动的建议

  建议一,卫生与公众服务部部长应指示生物防御协调工作组制定一项计划,其中包括变革管理实践(如反馈、沟通和教育战略),以加强协作行为和多部门统筹协作的方法,并帮助防止将早期实施的挑战制度化。

  建议二,卫生和公众服务部部长应指示生物防御协调工作组明确记录分析从各机构收集的数据的指导和方法,包括确保在分析中考虑到非联邦资源和能力。

  建议三,卫生和公众服务部部长应指示生物防御协调工作组制定一项资源计划,为其工作人员维持正在进行的工作提供支持。

  建议四,卫生和公众服务部部长应指示生物防御协调工作组明确记录商定的程序、作用和责任,以便作出和执行多部门统筹协作的决策。

  文章来源:

  https://www.gao.gov/mobile/products/GAO-20-273

  

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