中美面临双边断航？看前因后果

（原标题：近40年来中美险些首次双边断航，民航局的回应来了）

出品 | 网易航空

作者 | Andy Xiong

6月3日，美国交通部向7家具备中美航线运营资格的中方航司发布命令，自2020年6月16日起暂停所有中美客运定期航班（可能依据总统决定提前实施）。

该事件作为近日来美方对中国发起的一系列限制性措施的延续，标志着中美之间的争端又进入到新的阶段。同时由于美方航司早在今年2月就自行中断了中美航线，这一决定也是自1981年中美正式开通两国定期客运航线以来，第一次面临双边全面断航。今天就来分析下突发的这则“爆炸性新闻”。

01美方基于何种理由禁止中方航司的定期航班？

讨论这次的中美航权对等争议，就不得不回顾下自疫情爆发以来的时间线：

2020年2月

美国三大航司（美联航、美国航空、达美）因中国疫情的恶化，自行停飞了各自的中美客运定期航班。

2020年3月

由于欧美疫情的变化，为严防境外输入风险，中方开始实施国际航班“五个一”政策，所有执飞中国航线的航司，每一个国家每周只能执行一班（境内外航司同样适用）。“五个一政策”以3月12日当周的航班计划作为执行的基准时间。换句话说，由于美方在2月就停飞了中美航线，因此并不符合“五个一”政策下的开航条件。

2020年5月

面对中美之间爆发的回国客运需求，美联航以及达美航空向中国民航局提出申请，希望恢复中美航线运营。达美航空正式开售西雅图、底特律经停首尔至上海的航班机票。

2020年5月14日

美交通部介入航司的复航申请，向中国民航局表示“五个一”政策对美方航司的限制违反了双方《中美民用航空运输协定》（以下简称“协定”）关于航权公平对等的原则。中国民航局对此回应“将考虑取消3月12日航班计划”的前提条件。

2020年5月22日

美交通部命令具备中美航线执飞资格的7家中方航司提交现有的航班信息以及提前30日提交未来的航班计划。并表示将根据中方反馈来决定是否继续允许定期航班的执飞。

2020年5月25日

2020年5月25日，中国民航局在致美交通部的信函中声明“五个一”政策对所有的境内外航司一视同仁，并没有对双边协定违反的情形。表示不希望对美方的反制措施作出回应（The CAAC says it does not “wish to be obliged to respond by taking countermeasures on U.S. carriers”），要求美方撤销5月22日的决定。

2020年6月3日

2020年6月3日，美交通部正式作出本次的中美航线中方承运人禁航决定。

结合上述的事件发展的时间线，今日的禁航决定看似突然，其实自5月22日起，美方可能已经开始了“禁航”决定的评估工作。

该决定的直接原因来自5月25日民航局信函的明确表态。美方认为中美航线中方承运人独飞的情况是由于“五个一”政策的人为限制造成。

该政策的航班限制一方面违反了双边协定的航班规定（imposes capacity limitations beyond those contemplated in the Agreement），另一方面使中方航司获得了优待，进而剥夺了美方承运人公平和平等的竞争机会（denying U.S. carriers a “fair and equal opportunity to compete.）。

这一点从美交通部在发布决定后的声明也可看出，“我们将允许中方航司运营与中国政府允许美方航司数量相同的定期客运航班”（we will allow Chinese carriers to operate the same number of scheduled passenger flights as the Chinese government allows ours）。

1980年中美两国在1978年《上海联合公报》的精神下，签订了双边《民用航空运输协定》。该协定经过数次的修订，一直成为中美航线不断发展，增进双边航空运输往来的基础性文件。此后，无论国际形势如何变化，协定都发挥着定海神针的作用。

在协定中，双方明确约定了定期航线的一些基础性原则：

依照国际惯例，双方在协定中约定了如下原则：

·        遵循相互尊重独立和主权、互不干涉内政、平等互利和友好合作的原则；

·        认识到双方按本协定应在权利和利益方面享有合理平衡的重要性。

协定第12条第二款约定如下：根据本协定前言所规定的原则，各方应采取一切适当措施，确保双方指定空运企业在规定航线上经营协议航班时有公平相等的权利，以求得机会均等、合理平衡和相互有利。

本次航空争议也正是源于双方对上述条文的理解与解释。在面对国际性公共卫生事件的大环境下，如何定义与理解“公平相等的权利”，各方有不一样的解读其实都不意外。

美方更多关注的是中美航线上的对等公平，中方的理解则更多是针对所有境内外航司在政策执行上的公平透明与一视同仁。

但这样的意见分歧其实远不足以使得双方采取如今在航班审批上“剑拔弩张”的态势。其背后更深层次的原因则要从当下的中美关系出发。

本就因为疫情而恶化的中美关系，近期更是因为美政府一系列的对华举措而升级。从对中资在美上市企业更严格的审计要求以及禁止政府性质的养老基金投资中资股票，到考虑取消对香港特殊关税待遇，再到两天前的限制部分专业的中国留学生入境。这次的中美航班争议或许又成为了当下中美争端的新战场，双方更为激进和缺乏沟通的态势，使得本可以协商解决的问题正变得日益复杂。

02中方可能的应对措施

面对今日美方交通部的禁航决定，从局方5月25日的回函信息表态来看，虽然对于公众来看是场雷暴，但我想民航局以及北京对于美方的这次决定应该不感惊讶，都在预料之中，也有相应的心理准备。

该来的，总是要面对。除了继续通过外交渠道表达不满与抗议外，美联航与达美的6月复航申请应该都无法得到局方许可。目前在定期客运航线的僵持状态，短期内估计仍将持续。

此外，中方也可考虑将本次的协定条款争议提交至国际民航组织（ICAO）。在双方均同意的前提下，经由ICAO的争端解决机制进行裁决。但考虑到中方一直以来对国际争端诉诸联合国机构并不积极，而且美国一直也对ICAO解决争议的态度较为谨慎，尤其目前ICAO的秘书长又是由来自中国的柳芳担任。这个第三方的仲裁途径对于本次争端，可能实施的几率并不大。

在目前的局势下，虽然我们可以通过限制目前需求正旺的中美航空货运的方式进行反制，但合则两利，败则两伤。希望双方都不要再采取促使局势进一步恶化的措施。

03渴望回国的在美中国公民成为本事件的最大受害者

由于中方早已因疫情原因禁止美公民入境，中美航线的需求主要来自海外公民的回国需要。目前，在中美航线上，国航、南航、东航以及厦航仍维持着每周四班的运营，每周大约能有1000人左右的运量直飞回国。

在禁航决定实施后，看似影响人群有限，但对于仍在美国的数十万中国公民而言，必然会进一步积压其他国家的回国航班运力。

第三国转机，成为了唯一可能的归国途径，回家之路将会变得更加艰辛。而作为美方的承运航司，达美及美联航分别对此项决定表示理解与欢迎，支持交通部的举措，两家今日的股价甚至都迎来7%-10%的涨幅。由此看，未能分到中美航班这杯羹，似乎对两家并未产生任何实质性的不利影响。

04加开包机能否规避禁航决定的影响？

在定期客运航班被禁后，也有声音表示我们可以通过政府加开商业包机的方式抵消本次事件的不利影响。确实，自今年4月以来，在驻美大使馆的协调下，先后组织了多次的“小留学生”“应届毕业生”包机，缓解了部分人群的需求。

►正在纽约肯尼迪机场值机的中国“小留学生”

►中国驻美大使馆向处境困难留学人员发出的回国摸底调查

按照计划，明天就会有一班针对“毕业生”的华盛顿-深圳包机起飞。但这些商业包机根据双方协定的约定，也同样是需要双方民航管理部门的审批许可。

美方在最新的决定中也宣布，认为中方安排航司包机的措施是对“五个一”政策的规避，进一步加剧了双方在商业航班上的不公平。

未来，美方将对新的涉及中美航线的商业包机申请进行最高级别的审核（with the highest degree of scrutiny）。由此看，未来希望通过此途径缓解禁航期间的人员往来，短期内也是很难实现。

05中美之间的航空争议又该如何解决？

长期以来，谈到中美关系总有一句名言“中美关系好也好不到哪儿去，坏也坏不到哪儿去”。说明中美之间总能在危机中寻找到彼此相处的平衡点。

这次的禁飞争议我相信也会遵循类似的逻辑，只是可能需要更长的时间与代价。根据协定第十六条关于争议解决的约定：双方对协定的解释或实施发生争议，应本着有货合租和相互谅解的精神，通过谈判解决；如双方同意，也可以通过斡旋、和解或仲裁予以解决。

此时双方的民航管理部门如何发挥各自的智慧，促使对方回到谈判桌，才是当下的关键。这一点，如果细心留意，不难发现，在美方看似强硬措辞的决定中，也提到如果中国民航部门对美方的航司限制有必要的改善，交通部早已做好充分准备来调整本次决定中的行动（the Department is fully prepared to revisit the action it has announced in this order）。

美方保留在不进行听证的前提下，随时修改、增加或者取消本决定的权利。这些字眼其实都是作为希望双方共同努力改变现状的潜在表态。站在具体航空事务的角度，务实与合作其实是双方执行层面人员最大的诉求。

06一点思考

对于这一次的断航事件，当看到路透社的最新报道时，起初确实有点出乎意料。没想到目前仅仅是一个疫情下定期航班的安排问题，就真能足以恶化到如今的态势。如果不是当下的政治环境，可能双方一两次电话非正式沟通就能解决。

但一旦对峙上升到目前的态势，谁先给对方台阶，谁先示好，都早已不是民航或者法律领域的问题，更涉及彼此政治和外交的博弈。中美之间这并不是第一次爆发航空事务争端，但或许会是建交以来影响最为严重的一次。

事后双方的互信修补，可能也需要更长的时间。此刻，或许从历史经验中更能找到一些解决和相处之道。早在双方建交通航之初的上世纪80年代，泛美航空作为第一家执飞中美航线的航司，于1981年开通了中美航线。但在两年之后，在执飞北京航线的同时却执意开通了一条经停东京的台北航线，引起了一场不小的双边外交争端。

当时此举遭到了北京的强烈反对。中方要求美方重新指定一家没有台湾航线的美国航司来替代泛美。美国认为中方此要求是干涉美国的内部事务，并声称泛美的行为受双方航空协定的许可，如果中方要求取消泛美的执飞权利，美方也要求中方取消国航的执飞中美航线权利。

由于中美关系彼时正处于历史的蜜月期，最后中方采取了限制泛美在南中国飞行航路的方式变相化解了争端。此后，中美定期航线在建交40年以来，由最初的每周2班，增加至疫情前的每周325班。

回顾这场三十多年前的冲突，其实与目前的双方争议有很多相似之处，但解决的路径却因时代的不同而大相径庭。站在不同的历史节点即使遇到同样的问题，看到的却总是不一样的风景。

从这场过往的经验中，不知能否给目前的中美航权争议提供一点启示。在本文即将发出之际，民航局发布了最新通知，在现有基础上，自2020年6月8日起，所有未列入“第5期”航班计划的外国航空公司，可在本公司经营许可范围内，选择1个具备接收能力的口岸城市（具体城市名单可在民航局官网查询），每周运营1班国际客运航线航班。