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长三角一体化示范区规划揭秘:将建成“枕河而居沿河而市”城镇聚落

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  地区发展,规划先行。长三角生态绿色一体化发展示范区(以下简称“示范区”)揭牌已有半个多月,相关规划编制工作也在紧锣密鼓进行中。

  经沪苏浙两省一市共同协商,示范区总体将构建“示范区国土空间总体规划-先行启动区国土空间总体规划-近期建设区控制性详细规划”的国土空间规划编制体系。目前,示范区国土空间总体规划已形成初步成果,明年有望进入为期一个月的草案公示阶段。

  未来,示范区将是什么样子?青浦、吴江、嘉善两区一县以及先行启动区内的五个镇将如何在“一体化发展”方面形成示范?如何用“好风景”引来“新经济”?针对这些问题,上观记者专访了全程参与示范区国土空间总体规划编制的主要人员之一、上海城市规划设计研究院党委书记熊健。

  

  建设标准“就高不就低”

  “规划协同”,是长三角一体化发展上升为国家战略以来,各地相关部门说得很多的一个词。在各方面的“协同”中,“规划协同”往往被列在第一位。规划究竟要如何才能“协同”?其中有不少具体的制度设计。

  熊健介绍,两省一市规划资源部门从去年下半年起就已派人着手研究示范区的规划编制工作,今年3月起即已开始启动示范区国土空间总体规划编制。编制过程中,沪苏浙三地共同组建了多元化的技术核心团队和专家咨询团队,和长三角区域合作办公室、长三角生态绿色一体化发展示范区执委会保持密切沟通,同时还充分听取专家和社会公众意见,有针对性地开展了方案征集和智库咨询,确保“开门做规划”。

  

  同时,针对两省一市在产业用地分类、道路建设标准、水系治理标准等方面存在某些不协调的问题,规划团队正考虑编制一份“示范区规划建设导则”,让示范区范围内的各项建设标准和建设品质能建立统一标准、无缝对接。

  “以往规划编制和实施主要局限在行政区内部,因此在交界区域往往存在空间发展不协调甚至冲突的现象。规划要协同,就要跳出行政界限约束,建立统一的国土空间规划体系,统筹划定各类控制线、统一规划建设标准,实现‘一张蓝图管全域’。”熊健介绍,“统一标准”的宗旨,是“就高不就低”,确保示范区的相关建设标准“大于等于”原先两区一县的相关标准。

  熊健认为,从空间上看,长三角区域规划协同总体上可以从三个层面展开,分级明确协同重点:“在长三角区域层面,重点是整体统筹推动长三角更高质量一体化发展;在上海大都市圈层面,重点是协调90分钟通勤范围的都市圈内城市在目标、功能、空间等方面的多系统多维度对接协同;在邻沪地区层面,重点是加强功能、交通、环境、设施等方面的跨界对接。”

  

  和“嘉定-昆山-太仓”、“崇明-启东-海门”类似,由“青浦-吴江-嘉善”组成的示范区,也是上海大都市圈的重要节点区域。示范区规划对上要传导落实长三角城市群、上海大都市圈对于重要节点区域的目标和功能定位,对下要指导区域内跨省界城镇圈协同规划的编制,有承上启下的作用。规划要协同,一方面要落实生态、安全等底线性要求,统筹划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界、文化保护控制线这四条控制线,另一方面是对交通、产业、公共服务等协同性要素要加强统筹。

  融合式“水乡单元”将替代单一功能区

  示范区所在区域生态资源丰富,区域内湖荡水网密布,有淀山湖、太浦河、京杭大运河等重要的河湖水面。熊健说,要在“生态绿色一体化发展”方面形成示范,就要充分依托生态环境优势,坚持“存量优化”为主的发展模式,降低开发建设对生态环境的影响,形成绿色生产体系和生活方式,营造更加积极的绿色人居环境。

  具体到空间组织方面,示范区将强调多中心、网络化、融合式发展,推动存量用地布局优化、结构调整和内涵提升。

  “多中心、网络化、融合式,就是要区别于集中成片、大规模、高强度的单中心空间组织模式。”熊健介绍,“多中心、网络化”强调大、中、小城镇和乡村协同发展,构建互联直通的小镇簇群网络,强化城镇间功能互补,形成生产、生活、创新、服务的多中心格局。比如华为青浦研发基地所在的西岑社区,行政层级虽相对不高,但引领创新经济的功能层级较高,因此也将是示范区的一个重要发展节点。“融合式”,是基于示范区江南水乡空间要素特色,营造“河湖田镇村”融合共生的“水乡单元”,塑造“外依湖荡圩田,内沿河道生长,枕河而居,沿河而市”的城镇聚落结构。

  

  “理水,是示范区规划编制的重要工作。在我们的设想中,示范区内没有明确的产业区、生活区、生态休闲区等,而是一个个功能融合的‘水乡单元’,单元内生产、生活、休闲、旅游等功能有机融合在一起。”熊健说。

  在两区一县组成的示范区中,有660平方公里的“先行启动区”,涉及朱家角、金泽、黎里、西塘和姚庄五镇。这五个镇都有极好的生态禀赋,且多数是闻名遐迩的江南古镇。“先行启动区”如何在“生态绿色”上创新示范?

  熊健认为,关键还是要破解行政区划分割的障碍,实现生态环境共保联治,共同维护区域生态基底,形成一系列机制和制度创新,完善区域大气、水、土壤环境保护和地面沉降防治合作平台,探索建立共同投入和利益协调机制。“生态和发展不矛盾,我们要建的不是生态保护区、也不是开发区,而是要在优美的生态环境中植入创新功能。我们准备在先行启动区中选一些省界交界处、交通枢纽点等典型区域,作为先行启动区的‘生态绿色一体化发展’示范点,尝试综合性的开发建设,其中有集中示范点,也有产业、文旅、生态环保等分类示范点。”

  

  好的规划注重“未来”和“人”

  “好风景”能引来“新经济”,这已是共识,在国外已有不少成熟案例。比如硅谷的圣克拉拉、博兹曼小镇,强化发挥优质风景、艺术氛围、教育资源等优势,吸引人才和创新企业,培育国际知名大学和科研机构,持续激发创新活力。再比如瑞士日内瓦湖区,引入生命科学组织,建立生命科学研究院,集聚私立医院和健康管理中心,着力发展生命健康产业。

  不过在国内,目前能把“风景”和“经济”很好结合起来的案例还比较少。熊健介绍,示范区在规划建设中可以学习借鉴国际上先进成熟的案例经验,集聚创新要素资源,打造创新经济新高地。

  

  近来,青浦、吴江、嘉善三地都在大力推进“低散弱”企业整治和腾退工作,为生态友好型的“新经济”腾出发展空间。熊健认为,从规划层面考虑,两区一县将来在产业体系方面要立足既有优势,深化协同分工,推动创新链和产业链深度融合、先进制造业和现代服务业有机融合,要加强分工合作,整体提升区域产业能级。

  在产业政策上,要制定规范统一的市场规则,形成接轨国际标准与技术前沿的“正面清单”和倒逼传统产能退出与升级的“负面清单”,建立统一的产业准入标准、统一的低效用地认定标准和分类整治措施。在产业空间布局上,在保障先进制造业发展空间的同时要推进产城融合,培育“风景中的产业社区”,同时加强土地空间管理的弹性和包容性,发展规模适宜、多样化的嵌入式创新空间,适应中小微创新企业发展需求。

  

  “好的规划,面向的不是‘现在’而是‘未来’,立足的尺度不是技术、不是工具,而是‘人’的感受。”熊健认为,示范区规划编制工作的落脚点,是为有了“新经济”之后的“好风景”空间内的人们,提供舒适、便利的生活空间,这是一项立足当下、前瞻未来的工作。“我们希望通过示范区国土空间总体规划,让产业发展、城市功能都在‘生态绿色一体化发展’的框架中进行融合,让人们既能享受到‘新经济’带来的发展红利,又能生活在水流潺潺、绿树森森的‘好风景’中。”

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