住房租赁市场建设：新特征、新问题与展望

在建立租售并举的住房制度过程中，租赁市场特征在过去几年发生显著变动，同时又产生几个新的突出问题。未来，宏观经济环境的变化导致政府公共支出结构的调整，租售同权的公共服务基础不断夯实，政策红利进一步释放，城市体系的进一步极化和人口流动带来的租赁需求将进一步上升，存量房市场渐趋主导会吸引更多的市场主体加入，机构渗透率会显著提升。

住房租赁市场的新特征

中国大中城市的住房租赁市场， 存在着一些长期固有的特征，例如政策层面长期偏向销售而非租赁，租买非中性与租买不同权同时存在；房价租金的剪刀差或者是租金回报率偏低；市场供给主体中公共租赁房比例偏低；租赁市场租约短暂交易秩序较为混乱，但在近两年来，租房市场也出现了一些新的特征。

首先，政策环境层面强调租赁市场的重要性，提出租购同权，并正在改变租买非中性的政策。从2015年1月住建部发布的《关于加快培育和发展住房租赁市场的指导意见》到2018年年底发布的《个人所得税法实施条例》，国家从租赁市场的定位、土地供应、金融支持、税收等多个方面对租赁市场的建设给予支持。在《个人所得税法实施条例》中出台了房贷利息抵税和房租抵扣个税方案，这也是朝向租买中性方面迈进。如此多的支持性文件使得租赁市场的政策环境分外宽松友好。

在地方层面，广州市政府首次提出“租购同权”，随后很多城市发布的租赁市场建设方案中都提到了“租购同权”。我国租赁市场租赁者的社会权利长期得不到有效保障，这种不同等的社会权利实际上增加了自有住房相对于租赁住房的收益， 并会资本化到房价中，扭曲了消费者的租买选择。尽管在如何实施租购同权方面还有一些争议，但提出租购同权无疑是正确的方向。

其次，租赁市场多主体供给的局面基本形成，新的机构出租者纷纷涌现。在过去的两年中，有更多的供给方进入租赁市场并正在改写租赁房供给不足的局面。这包括自持商品房的开发商。2016年9月30日，北京出台房地产市场调控新政，鼓励开发商自持部分住宅作为租赁房源。截止到2018年，有20多个城市的土地拍卖中涉及自持住房。这些自持住房的开发商将进入租赁市场，从而成为新的机构出租者。

同时，集体建设用地进入租赁市场正式进入合法试点阶段。2018 年1月25日，国土部、住建部原则同意沈阳等11个城市利用集体建设用地建设租赁住房试点实施方案。这是继北京、上海先期试点后，又一次国家层面上的租赁住房试点城市。此次批复标志第一批13个试点城市全部进入实施阶段。2019年2 月，自然资源部、住建部又批复了另外5个城市的试点实施方案。这些方案明确要求土地使用权按照宗地整体登记，房产所有权按幢登记均不予分割登记，并在不动产产权证和登记簿上注明集体建设用地租赁房只能租赁不得销售。

在集体建设用地进入租赁市场的同时，国有土地拍卖中也出现了全租赁用地，这些租赁住房用地的获取机构主要以国企或央企为主，一般是底价成交，楼面价远低于同地段商品房。比如，在2017年9月中旬上海市发布的《关于加快培育和发展本市住房租赁市场的实施意见》中就有明确提出：要注重发挥国资国企对住房租赁市场的稳定器、压舱石作用。

第三，租赁住房产品中个人住房仍是主流，但长租公寓影响力凸显。相对于传统分散性个体房东提供的住房，这些长租公寓的共性是租约稳定性强、管理和服务专业、内部居住环境和品质较好、争议处理机制透明不确定性降低、户型更适合流动性强的青年就业人口。在长租公寓的来源上，主要有三种方式，一种是自持重资产模式，需要大量资金竞拍或收购二手项目；另一种是包租形式，运营者与国企、政府或集体经济组织、个人房东包括二房东签订租赁合同约定租赁期限，原物业类型有厂房、商办、宿舍、酒店等；第三种形式是托管。运营者与房东签订托管合同。

第四，政府主导的租赁信息和服务平台上线，“真房源”有了实质性进展。中介和平台发挥着连接租赁双方需求的作用。当前移动互联网技术的迅速发展为众多线上租赁平台的发展提供了软件和硬件基础。各地政府也纷纷建立数字租赁和监管服务平台。在打造数字租赁平台方面，当前主要有三种模式： 大多数城市都是由政府房地产管理部门独自组建；另一种是政府与民企合作，比如杭州市政府与阿里巴巴集团合作建立的“杭州市住房租赁监管服务平台”；还有一种是政府与银行机构合作，例如佛山市政府、肇庆市政府与建设银行合作打造的房屋租赁交易监管与服务平台。这些平台都力争实现一站式租房，包括房源搜索、合同网签、数据统计、经纪管理、金融服务，甚至包括公租房信息，在服务功能上确实有了很大的进步。

同时，针对线上平台长期存在的房源虚假问题，100家有影响的住房租赁中介机构向社会郑重作出不发布虚假房源信息、不违规收费及恶意克扣押金、不暴力驱逐租客等九项承诺，并向全行业发出倡议，号召全行业守法经营、诚信服务。这也意味着困扰市场多年的“真房源”问题终于有了实质性进展。

第五，金融和资本等辅助势力进入租赁市场，融资模式多元化。租赁市场在过去几年得到了金融和资本势力的青睐，各种融资方式和金融机构纷纷进入租赁市场。金融企业对住房租赁市场的“渗透”正在不断深入。2017年11月，工商银行宣布为广州住房租赁市场提供高达5000亿元的授信支持，为北京租赁市场提供总额不少于6000亿元的金融支持。其他银行比如建设银行、中国银行等力度也很大。建设银行甚至直接搭建了住房租赁平台“CCB建融家园”，建设银行广东省分行在广州推出了“存房”业务，类似于“二房东”接受个人客户的房源。

同时，在租赁资产证券化的政策指引下，各类型类REITs产品也获批发行。2018年3月，“中联前海开源—保利地产租赁住房一号一期资产支持专项计划”成功发行，该产品为国内首单完成发行的房企租赁住房REITs。2018 年4月27日，“中联前海开源—碧桂园租赁住房一号资产支持专项计划”首期成功发行，这是截止到目前国内最大规模的租赁住房REITs。

另外，长租公寓也在资本和金融势力的帮助下攻城略地。

当前租赁市场存在的若干问题

首先，资本和金融势力在租赁市场的角色出现强烈争议。这个问题起源于2018年7月份北京房租的暴涨，然后双方各执一词。一种观点认为资本势力的介入由于有盈利要求，同时长租公寓运营方借助资本势力大肆收购租赁房源，导致市场上可供出租房源锐减并导致房租暴涨。另一个舆论热点与万科在深圳参与城中村改造的“万村计划”有关，批评者认为万科的万村计划实际上就是一个“二房东”计划，这会助长房租。

资本势力进入长租公寓市场的有利影响在于它不仅能够缓解机构出租者的短期财务压力，安心深耕租赁市场，改变一二线城市租赁市场供给方极度分散、租约不稳定的局面；同时，机构出租者在资本势力的帮助下还能显著提高租赁房的内部质量，我们看到了租金的提高，但租金的提高更多的是来自于产品和服务本身的改善。另外，在资本势力和金融支持下，长租公寓运营方还得以收购一些原本不属于租赁市场的房子，如工业厂房、办公楼或商业用房并将其改造为租赁用房，这增加了租赁市场的可供房源。在一些城市，长租公寓运营方通过N+1，也能增加实际可供出租的住房。

但是，如果操作不规范或监管缺乏，资本和金融势力的进入也会导致金融风险。2018年4月上海的“爱公寓”和8月底杭州鼎家公司的爆仓，10月上海“寓见公寓”爆发资金链断裂，波及多家银行和金融平台。运营企业通过“租金贷”等方式向金融机构融资，并玩起了“拿房—出租—租金贷融资—再拿房”的游戏，由于管理不善最终爆仓。随后，租金贷被有关部门叫停。

其次，集体土地建设租赁房进展不大顺利。目前已有18个一二线城市得到了自然资源部和住建部的相关批复，同意集体土地建设租赁房。利用集体土地建设租赁房可以从根本上解决土地出让由政府垄断的情形，这有利于增加租赁市场的住房供给，对构建多主体供给租售并举的住房制度具有重要意义。

目前存在的问题主要是两方面，一方面，回报率太低周期太长导致村集体的积极性并不高。相对于长租公寓运营方收购或托管已有房源，利用集体建设用地新建租赁房这种“重资产”运营模式需要专业的管理队伍，村集体经济组织明显缺乏经验，并且回报率太低；另一方面，现行的集体建设用地建设租赁房基本上局限在经营性建设用地，即原有的旧厂房和过去的乡镇企业产业发展用地，而忽视了宅基地，这主要是为了避免宅基地改造过程中的拆迁麻烦。从总体上看来，该项政策到目前为止并没有发挥其理论上应有的功能，难以实现城市土地住房改革的实质性突破。当然，由于集体建设用地建设租赁房尚在起步阶段，可能还需要一点时间才能更好地评价该项政策。

第三，租赁市场秩序仍然比较混乱，长租公寓成为新的投诉热点。在几乎所有一二线城市，住房租赁市场的秩序不规范都是老大难问题。大量房源仍然掌握在分散的个人手中，政府要求的租赁备案和按章纳税实际上做到的少之又少。由于交易分散信息难以掌握，政府实际上很难做到对租赁市场进行有效监管。所以我们看到在各地出台的促进住房租赁市场的政策性文件中，无不要求规范市场秩序，但仍然难有起色。相反，由于长租公寓发展太快，长租公寓成为新的投诉热点。例如，2019年3月12日，浙江省市场监管局发布的《2018年消费者投诉举报情况白皮书》显示， 2018年浙江省共受理长租公寓领域投诉245件，同比增长231.1%。消费者反映的主要问题有居住环境室内甲醛超标严重、装修材料质量堪忧、误导租客与网贷平台签订租房贷款合同、以租客的信用换取资金并存在资金挪用等。此外，上海市2018年共受理长租公寓类投诉3167 件，同比增长220%。

第四，政府主导的租赁平台建设还有待进一步提高服务功能，增强用户体验。

我们比较了十多个租赁平台， 仅仅从服务功能和用户体验的角度来看，一些平台还有待进一步提高和改进。例如，合肥市住房租赁交易服务监管平台和武汉的住房租赁交易服务平台连百度都无法搜索到网址，这可能暗示至少在电脑端访问量不够；除了一些链接错误外， 深圳的平台一些功能需要在移动版上才能使用；北京的平台似乎更多的是一个“租赁备案”和“房源查验”平台；郑州的房屋租赁信息服务与监管平台大量的房源缺乏照片；相对而言，杭州和成都的租赁平台用户体验较好，但实际搜索房源发现，一些在其他租赁平台存在的房源未能在“杭州住房租赁监管服务平台”上找到。我们知道， 平台具有双边网络外部性，更多的房源发布会吸引更多的租客，同时更多的租客也会吸引更多的出租机构、中介和个人发布房源。但是政府主导的租赁平台需要打消个人的疑虑，即房东会担心租赁信息被政府掌握并以此要求缴税，这可能是当前政府主导的租赁服务平台难以克服的问题。另外，政府主导的租赁平台要求房源全方位核验，但现行租赁市场的实际状况是很多住房并没有合法的权属证书，这无形之中挡住了很多房源。

最后，开发商自持型商品房上市方式面临不确定性。强令企业竞争自持的拍地政策副作用也是很大的，这实际上减少了销售市场上新房的供给，反而会带来房价上涨的压力；同时，现行的租金回报率也很难支撑开发商在新房市场上的自持行为。国有租赁用地拍卖绝大多数都是由国有企业以底价获得土地，其住房自持在财务上没有压力，但高价拿地的开发商的自持型行为与之是无法相比的。一些人认为开发商在赌未来租金还会大涨以覆盖成本，我们不认同这种看法， 相反，开发商更可能在赌未来政策会彻底放开，开发商预期自持型商品房最终会被允许上市销售。一旦市场遇冷，地方政府会有意识调整土地出让政策。目前，这种政策的变动已有端倪。例如，2019年1月10 日，天津招商泰达受让的四宗地块合同约定中“改地块租赁型住宅建成后不允许出售，仅允许出租”被取消，允许其变为可售住宅。

租赁市场的未来展望与政策建议

展望未来的住房租赁市场，目前普遍认为租赁市场会成为一个新的投资增长点。根据某研究院提供的报告显示，在未来6年即到2025 年，中国租赁市场的规模将达到3万亿元。另一方面，城镇化从“土地城镇化”向“人的城镇化”成功转型，也有赖于2亿多的流动人口通过租赁市场实现“住有所居”。

根据国家统计局发布的《2018 年农民工监测调查报告》，1980年后出生的新生代农民工已经成为农民工的主体，占了全国农民工总量的51.5%。与父辈不同，他们的学历、眼界和期望值显著提高，实际上他们已经不可能回到农村，也不应该期待农村继续成为农民工的“蓄水池”。在流入的去向方面， 东部沿海的大城市、特大城市是人口流动的主要目的地。这些大城市更多的就业机会吸引着越来越多的农民工。同时，当前除个别超大城市外，城市政府正在放开放宽各种城市落户限制。一些二线城市常住人口大幅增长，例如，2018年杭州常住人口继续增长33万；成都增加了28万人；西安增加了40万人。人口向少数大城市的持续流入，缓解这种压力真正兑现“住有所居” 最现实的措施是通过租赁市场分流住房需求，这意味着这些城市的租赁需求还会进一步增长。如果我们能将这些大量居住在各种工棚、城中村和城郊村地段非正式住房中的流动人口转移到相对体面合法的住房，同时落实子女的平等教育权利，则中国城镇化的任务就基本实现了。

第一，以公共支出结构的调整落实租购同权的公共服务基础。

很多人担心广州等地率先提出的“租购同权”仅仅是个口号，难以落到实处。这个担心在传统的公共支出结构下是有道理的。现实中租买的不同权，主要指的是与住房相联系的公共服务的不同权利，例如对房东和租客在落户和子女教育权利上的不同对待。这种区别对待房东和租客的根源来自于公共产品和服务的供给不足和质量的非均等化。

形成这种局面的根本原因在于，在过去高速经济增长过程中， 横向竞争的地方政府面临着增长和民生的权衡，由于民生支出的短缺导致了社会公共服务的短缺，最终导致了在享受公共服务方面对房东和租客采取不同的政策。但是在未来，我们预期政府公共支出结构的调整和社会性支出会显著增加。我国经济进入新常态后，潜在增长速度已经降低，这意味着在民生与增长的权衡中，公共支出结构的调整导致的机会成本也降低了，城市政府因而有了调整支出结构的空间。同时，人们对公共产品和服务的需求会继续增长，我们不需要“福利赶超”，但随着中国进一步迈过发达国家的收入门槛，社会性支出的比例提高确实是大势所趋。

第二，稳定房价，通过租金的渐进上升缓解租金回报率低下的困境。

租赁市场租金回报率低其主要原因并非租金低下，而是房价太高所致。房价如果继续上涨，只会导致租金回报率更低，则持有型租赁房的机构出租者生存更为艰难，消费者继续被挤出到租赁市场，这种租赁市场的繁荣并不是我们愿意看到的。这可以考虑在推行房地产市场宏观审慎监管的同时，通过提高居住用地比例增加供给同时通过征收住房资本增值税，以尽力降低商品房的投资属性。同时容忍租金以温和的速度上涨。对于一些城市实施的租金价格管制，我们并不看好也不建议。

第三，多方面出台优惠政策鼓励机构出租者长期稳定经营。

如前所述，当前事实上已经形成租赁市场多主体供给的局面。展望未来，租赁市场规模的扩大将导致租赁市场的分工更加细化，也会吸引更多的机构加入。更多的市场主体包括银行和金融机构、农村集体经济组织、国有租赁公司、开发商、中介和酒店集团、第三方租赁运营企业、以及各种资本势力的加入，会导致机构的渗透率显著提升，有望彻底改变中国租赁市场房源分散于个体房东的局面，这将有助于扭转租赁市场长期交易秩序混乱的局面。未来公寓持有和运营机构均涌现出规模化发展的龙头企业。为鼓励机构出租者长期稳定经营，有必要在土地和税收及金融政策方面鼓励机构出租者，降低租赁型企业开发运营成本减轻其运营税收负担。

第四，增量租赁房和存量改造并行，切实增加市场可租赁房源。

在增量租赁房方面，集体建设用地进入租赁市场政策如果设计巧妙、执行得当，将有可能为数亿流动人口提供体面合法稳定的居所， 实现从“土地城镇化”向“人口城镇化”的伟大转型。如何让宅基地和城中（郊）村的集体建设用地更大规模更快速地进入租赁市场，还需要有更大胆的制度创新。可以尝试在符合土地利用总体规划和用途管制的前提下，在节约集约农村集体建设用地的基础上，通过直接入市或者与国有土地置换等方式，增加租赁房的建设用地。同时，在存量改造方面，一些闲置的房屋和土地资源，包括N+1、存量住宅的更新改造和商办厂办的改造租赁政策应细化和明确。