地方政府隐性债务全解篇

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  导读:2014年新预算法的出台正式赋予地方政府发行地方政府债券的权力,同时规定发行债券作为地方政府融资的唯一途径。将隐性债务显性化,非标债务标准化是我国自2011年以来对于化解地方政府债务风险所做出的成果。目前政府债务的形式日益正常化、标准化、透明化,但由于前期地方政府为了追求发展速度进行违规融资、承诺和担保,我国目前存在大量的隐性债务。地方政府隐性债务通常是指地方政府在规定的政府债务限额之外举借的,承诺以财政资金偿还以及违法提供担保的债务。

  【一】地方政府隐性债务的界定

  财预〔2016〕152号《地方政府性债务风险分类处置指南》就已经明确,对2014年清理甄别认定的存量或有债务,不属于政府债务,政府不承担偿债责任。

  属于政府出具无效担保合同的,政府仅依法承担适当民事赔偿责任,但最多不应超过债务人不能清偿部分的二分之一;属于政府可能承担救助责任的,地方政府可以根据具体情况实施一定救助,但保留对债务人的追偿权。

  此外,对新预算法施行以后地方政府违法违规提供担保承诺的债务,也按此处理。可以认为,上面所说的或有债务和违规举债,就已经属于地方政府隐性债务的范畴,只是尚未将其明确定义进行总结提炼。

  1. 政府隐性债务的定义

  目前国家对于政府隐性债务的定义大致如下:

  政府隐性债务是指政府在法定政府债务限额之外直接或者承诺以财政资金偿还以及违法提供担保等方式举借的债务,主要包括:国有企事业单位等替政府举借,由政府提供担保或财政资金支持偿还的债务;政府在设立政府投资基金、开展政府和社会资本合作(PPP)、政府购买服务等过程中,通过约定回购投资本金、承诺保底收益等形成的政府中长期支出事项债务、承担政府未来支付义务的棚改政府购买方服务等。

  还有一部分比较模糊地带,留给地方政府资金申报和认定,如:政府合规运作的PPP项目、形成的未来年度政府支出责任(显然关于这点实践中争议仍然很大,目前财政部的确在限制纯政府付费项目,尤其是可用性付费拉长版BT项目入库),2016年以前举借的用于保障性安居工程的债务。

  总体来看,区别于纳入预算管理的政府债务限额内债务的,在其以外的所有政府违规举债或担保行为,就属于增加政府隐性债务的行为。

   2. 典型现状

  2018年11月,央行发布《中国金融稳定报告(2018)》,对2017年以来我国金融体系的稳健性状况进行了全面评估,并首次揭示当前地方政府隐性债务的典型现状。

  (1)政府投资成拉动经济主力

  县市对上级补助的依赖度过高,普遍存在强烈的融资冲动。银行机构涉政信项目新增贷款上升。

  (2)隐性债务占比高

  隐性债务余额较显性债务更高。属违规举债清理范围银行涉政信项目隐性债务占银行对政府债权较大比例。

  (3)隐性债务类型多

  隐性债务构成包括:平台等发行企业债、中期票据、短融券、其他债务工具。信托等非银金融机构融资、企业和个人借款、供应商应付款等。

  (4)隐性债务投向长期项目为主

  基础设施建设、棚改异地扶贫搬迁园区建设、平台日常经营。

  (5)市县级政府隐性债务风险大

  区县级和市州级隐性债务比例较省本级隐性债务比例更高。

  【二】隐性债务的主要呈现形式

  根据地方政府隐性债务的定义可知,通常地方政府隐性债务主要以以下几种形式呈现:

  1.利用企事业单位等违规举债

  国发[2014]43号中就已经明确,要划清政府与企业界限,政府债务只能通过政府及其部门举借,不得通过企事业单位等举借。地方政府及其所属部门也不得违法为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。

  根据《财政部地方全口径债务清查统计填报说明》,针对隐性债务的清查,中央重点关注以下两类机构:

  机关事业单位。包括各级党委、政府所属部门,事业单位,社会团体。

  国企,即国有独资或国有控股的非金融类地方国企,包括一级(集团)企业及其下级企业(包括具备独立法人资格的子公司、控股公司等)。包括但不限于:

  ①银监会认定的融资平台名录。

  ②财政部2014年清理甄别存量政府债务时认定的融资平台名录。

  ③2016年以来统计地方政府承诺偿还或提供担保的融资平台债务、通过签订合同承担的财政支出事项时,地方自行上报的融资平台名录。

  ④其他未纳入名录管理,但符合监测范围定义的国企。

  通过企事业单位等其他举债主体增加的,由政府提供担保或财政资金支持偿还的债务,就应当属于地方政府隐性债务,包括但不限于:

  地方政府以机关事业单位及社会团体的国有资产为其他单位或企业融资进行抵押或质押。

  事业单位以教育等社会公益设施进行抵押融资。

  地方政府以文件、纪要、批示等形式要求或决定企业为政府举债或变相为政府举债。

  只承担公益性项目建设或运营任务、主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台,以财政性资金、国有资产抵(质)押或作为偿债来源进行融资。

  地方政府承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源。

  地方政府将公益性资产、储备土地注入融资平台公司。

  地方政府虚构或超越权限签订应付(收)账款合同帮助融资平台公司等企业融资。

  2.不规范的政府投资基金

  根据财预〔2015〕210号文《政府投资基金暂行管理办法》,是指由各级政府通过预算安排,以单独出资或与社会资本共同出资设立,采用股权投资等市场化方式,引导社会各类资本投资经济社会发展的重点领域和薄弱环节,支持相关产业和领域发展的资金。

  根据该规定,投资基金的亏损应由出资方共同承担,政府应以出资额为限承担有限责任。政府不得向其他出资人承诺投资本金不受损失,不得承诺最低收益。

  但在实操中,地方政府存在违规变相举债的行为。那么这种违规行为就很可能增加地方政府隐性债务,包括但不限于:

  地方政府利用借贷资金出资设立各类投资基金。

  设立政府出资的各类投资基金时,承诺回购社会资本方的投资本金,承担社会资本方的投资本金损失。

  设立政府出资的各类投资基金时,承诺最低收益。

  设立政府出资的各类投资基金时,额外附加条款变相举债。

  3.伪政府购买服务

  根据财综〔2014〕96号《政府购买服务管理办法(暂行)》是指把政府直接提供的一部分公共服务事项以及政府履职所需服务事项,按照一定的方式和程序,交由具备条件的社会力量和事业单位承担,并由政府根据合同约定向其支付费用。

  规范的政府购买服务本身没有问题,问题是出在一些地区存在违法违规扩大政府购买服务范围、超越管理权限延长购买服务期限等等,这就相当于变相举债了。相关可能增加地方政府隐性债务的操作,包括但不限于:

  将原材料、燃料、设备、产品等货物,以及建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等建设工程作为政府购买服务项目。

  将铁路、公路、机场、通讯、水电煤气,以及教育、科技、医疗卫生、文化、体育等领域的基础设施建设,储备土地前期开发,农田水利等建设工程作为政府购买服务项目。

  将建设工程与服务打包作为政府购买服务项目。

  将金融机构、融资租赁公司等非金融机构提供的融资行为纳入政府购买服务范围。

  把政府购买服务作为增加预算单位财政支出的依据,或年度预算未安排资金即实施政府购买服务。

  利用或虚构政府购买服务合同违法违规融资。

  2017年6月之后棚改成为政府购买服务模式隐性债务的主要来源。

  地方政府将棚改项目纳入政府购买服务项目,然后和实施主体签订政府购买服务合同,形成合同项下付款义务;实施主体以签订的合同向银行进行贷款,获得资金支持。棚改的刚性支付义务形成隐性债务。按照《政府采购法》政府预算不能超过三年,按照“以收定支”原则实施,政府购买服务就属于合同项下的绩效挂钩的支出责任,不会形成地方政府债务。但棚改项目一般长达5到10年,不少地方政府在预算层面只将当年应付部分纳入预算,从而达到以少量年度预算撬动更高的银行贷款目的。这种做法会造成财政负担,大多数的情形中,政府这种责任是相对刚性的,因此被视为隐性债务。

  4.伪PPP项目

  在政府隐性债务的定义中存在这样的表述“主要包括…政府在设立政府投资基金、开展政府和社会资本合作(PPP)、政府购买服务等过程中,通过约定回购投资本金、承诺保底收益等形成的政府中长期支出事项债务。”

  规范的PPP项目形成中长期财政支出事项不属于地方政府隐形债务。换言之,不规范的PPP项目如果形成了地方政府在限额之外直接或承诺以财政资金偿还、及违法提供担保等方式举借的债务,就增加了地方政府的隐性债务。相关情况包括但不限于:

  地方政府对项目商业风险承担无限责任。

  通过政府付费或可行性缺口补助方式获得回报,但未建立与项目产出绩效相挂钩的付费机制的。

  地方政府承诺回购社会资本方的投资本金或承担社会资本方的投资本金损失。

  地方政府向社会资本方承诺最低收益。

  地方政府通过相关合同额外附加条款变相举债。

  将未按规定转型的融资平台公司作为社会资本方的。

  采用建设-移交(BT)方式实施的PPP项目。

   5.地方政府在法定限额外直接举借的债务

  根据2014年《预算法》,经人民代表大会批准的预算,非经法定程序,不得调整。

  各级政府、各部门、各单位的支出必须以经批准的预算为依据,未列入预算的不得支出。除法律另有规定外,地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。同时43号文明确,地方政府债务规模实行限额管理,地方政府举债不得突破批准的限额。地方政府及其所属部门不得在预算之外违法违规举借债务。

  具体导致增加了地方政府隐性债务的相关情况包括但不限于:

  地方政府或其所属部门通过贷款、借款、集资等方式,直接举借政府债务。

  地方政府或其所属部门通过不规范的土地、收费权等抵押贷款举债。

  由政府违规对外出具承诺函担保函等形成或有债务。

  【三】隐性债务的处理方式

  目前各地区对政府债务化解已进行了一些探索和尝试,据我们的长期跟踪与观察,主要有镇江模式、山西模式、海口模式、陕西模式、湖南模式等。

  (一)镇江模式——政策性银行介入+债务重组

  镇江试点化解地方隐性债务方案的设想,总体上,则是由国开行提供化解地方隐性债务专项贷款,从2019年起对镇江做十年期每年200亿成本在2%左右的长期贷款用于债务化解,采取“借款置换非标债务”的模式,利率在基准左右,以普通借款方式投放到辖区各平台,主要用于置换纳入隐性债务中的高成本非标,以降低成本。

  (二)山西模式——行业整合+平台化债

  山西省政府根据《山西省2018年全省交通运输工作报告》的改革路径,由省交通运输厅出面,整合多条高速公路、多家交通企业,组建了集投资融资、勘察设计、工程建设、高速公路运营等业务为一体的山西交通控股集团有限公司。

  在山西交控正式挂牌之后,山西省将高速公路债务主体变更为山西交控集团,推动政府性债务向企业债务的转移,由山西交控进行债务化解。山西交通控投集团有限公司于2018年12月与国开行牵头正式签订了《银团贷款协议》,债务重组规模最终达到2600亿元上。交控集团每年将可减少利息支出30亿元。

  (三)海口模式——严控规模+消化存量

  2018年7月海口市人民政府正式印发《海口市2018—2019年政府性债务化解规划方案》(以下简称《方案》),《方案》在确立两个核心政府债务化解目标同时,分增加财政收入、加速化解债务及争取省级支持三个方面详细阐述了未来两年海口市化解政府债务的具体规划,在三个方面中,加速化解债务是“重头戏”,主要有以下几项重要的举措:

  1、严控政府隐性债务规模,针对棚改以及PPP项目提出了具体的整改措施。

  2、多渠道、多方式积极筹集资金,消化存量债务。其一,压缩经常性支出,统筹新增财力,偿还到期债务。其二,以存量资金偿还存量债务。

  3、盘活国有资产,深度开发城市国有资源,增加国有资产的经营收入。

  (四)陕西模式——规范平台运作+聚焦公益类国企

  防控地方政府债务风险和规范地方融资平台公司是高度相关的,在此背景下,陕西省委、省政府研究制定了《关于我省融资平台公司转型发展的意见》(以下简称《意见》),积极推进融资平台转型。

  《意见》包括全面清理规范各级政府融资平台公司、推进政府融资平台公司市场化转型、支持转型后的融资平台公司做强做大、构建适应公益类国有企业发展的政策环境四个方面的内容。

  除严格要求各市县对政府融资平台公司按照债务管理规定全面实施市场化转型外,《意见》也对支持转型后融资平台公司健康发展提出了明确的政策措施,要求创造条件支持转型后融资平台公司做大做强,提高转型后平台公司以市场化方式融资和参与公益性项目的能力,为全省经济社会发展提供有力支撑。

  (五)湖南模式——区域平台整合+严控项目融资

  湖南省平台公司数量过多、平台资质下沉、业务规范性不足等问题,导致融资平台产生的隐性债务成为政府债务的一大“痛点”。地方政府债务风险防控的压力以及地方融资平台公司转型的迫切性,使得湖南省政府出台了多项政策严控债务风险,2018年,湖南省相继发布一系列政策。

  湖南省控制债务风险的主要方式在于以下几个方面:

  1、推动平台公司转型与改革。针对平台公司数量过多、资质参差不齐的问题,考虑采取分类处置,严控平台数量,最终形成定位明确、政企边界清晰、业务模式规范的平台公司;

  2、规范地方融资平台公司的业务。严格规范平台举债行为,扩大经营规模,提升盈利能力,在发展中稳步化解存量债务,防范隐性债务;

  3、严格把控项目融资。项目推进前要认真进行可行性论证,合理控制投资规模,科学选择融资方式,抑制举债投资的冲动,严控债务增长。

  【四】政府债务化解的启示

  债务的化解离不开当地政府的积极应对,地方政府除了自身切实做好清理负债、整合资产工作,更要主动进行存量债务重组、有效利用国有资产、推进融资平台转型,主要的经验做法总结如下:

  1、做好债务化解的准备工作,全面摸底排查债务情况

  在87号文出台之前,相对宽松的融资环境给地方政府违法违规融资和隐形负债提供了便利条件,尤其是地方融资平台公司形成大量隐性债务,造成地方政府存量债务总量上升。因此,化债的第一步是要全面梳理债务情况,尤其对隐性债务,进行一次彻底的摸底排查,了解债务规模、风险、偿还机制等详细信息,做到心中有数,才能合理防范债务风险。

  2、借助政策性银行,通过债务重组,主动作为,缓解存量压力

  存量债务的化解是各区域的聚焦热点,目前来看,主要的方式还是债务置换,延长还债周期。寻求延长期限降低成本的渠道,通过将高成本的隐性债务置换为低成本的显性债务,从而实现政府债务可控并逐渐化解的目标,从而缓解债务压力。

   3、聚焦行业,通过以企业为主体的市场化手段,推动债务化解

  集合地方政府的各类具有现金流的资产,以现金流匹配的原则,将政府性债务转化为企业经营性债务。经过整合重组、债务化解、瘦身健体后,用现代化企业的新思维、新模式、新理念,有效解决了原来经营性资产不高、市场主体意识不强等难题,激活了市场资源优势,把改革转型成果成功转化为高质量发展效能。

  4、立足国资国企改革,通过整合重组,谋求平台市场化转型

  推进融资平台市场化转型,规范政府融资平台管理,是化解政府债务的重要举措。经过业务重组、流程的规范及与政府关系的重新梳理等一系列,其业务运作更加规范,流程也将更加透明,有利于政府对平台公司的监管,有效控制隐性债务增长。

  

  

  

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