医疗、生育保险合并,女性可以获得更多生育支持了吗?

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  2017年国务院办公厅印发了《生育保险和职工基本医疗保险合并实施试点方案》,指定12个城市作为试点开展生育保险和职工基本医疗保险合并实施(以下简称“两险合并”)。2018年《社会保险法》修订,在法律层面确立“两险合并”。2019年3月,国务院办公厅《关于全面推进生育保险和职工基本医疗保险合并实施的意见》提出,在全国范围内实现生育保险基金并入职工基本医疗保险基金,2019年底前实现两项保险合并实施。
“两险合并”改革,是否可以让更多的女性因怀孕和分娩获得更多的社会支持?对于保障女性免于因生育而受歧视的作用如何?本文以14个流动人口较多的城市的生育保险政策为样本,从性别平等、计划生育和户籍政策的视角,就政府信息可及性、受益群体、适用条件和具体待遇等方面,分析生育保险的作用和局限。
本文发现: 虽然“两险合并”带来了一系列的进步,但是并未改变户籍、计划生育、缴纳社保时限等条件限制,生育保险在保障女性免于因生育而遭遇不平等对待、体现社会共担的养育责任方面,仍有明显的不足。
一、生育保险基金运行状况速览:参保人突破2亿,累计结存574亿元
早在1993年我国已有部分地区试点社会保险制度,该年度参保人只有557.2万人;2018年度,全国生育保险参保人数首次突破2亿人。而历史上生育保险支出大于收入的年份仅有两年(2016年和2017年),到2018年末生育保险基金累计结存574.29亿元。生育保险基金运行状况良好。

  

  二、1951年以来我国生育保险的政策发展
生育保险,顾名思义是以社会保险的形式对怀孕和分娩的女性提供支持和保障,以回应我国签署并批准的联合国《消除对妇女一切形式歧视公约》中的提议: 肯定女性作为母亲的社会意义,采取适当措施使女性不因生育而受歧视,让养育子女成为社会共担的责任

  

  1951年原政务院发布《劳动保险条例》,在劳动保险制度下规定了生育待遇,包括带薪产假、生育补助费等制度;1953年《劳动保险条例》修订后还增加了检查费和接生费的规定。劳动保险基金没有国家财政补助,“全部由实行劳动保险的企业行政方面或资方负担”。
1994年《劳动法》通过后,我国在法律层面确立了社会保险制度。1994年,原劳动部颁布《企业职工生育保险试行办法》, 正式设立生育保险基金,以保障城镇企业的女职工“在生育期间得到必要的经济补偿和医疗保健,均衡企业间生育保险费用的负担”。
2003年和2009年国务院和人社部分别发文, 将生育医疗费用纳入新农合和城镇居民医保(有别于城镇职工医保)中
2010年通过的《社会保险法》对生育保险的缴费主体、生育保险待遇的范围做了简单的规定,主要包括:生育保险由用人单位缴纳;生育保险应包括支付生育医疗费用以减轻生育医疗负担和发放生育津贴以提供生育时期替代工资的经济补偿。同时, 《社会保险法》还规定了未就业的配偶也可享受生育保险待遇
2012年国务院颁布的《女职工劳动保护特别规定》 将产假延长至98天,同时对生育保险待遇内相关费用的承担主体以及哺乳假等作出了规定。以上两部法律和行政法规构成了我国女性在怀孕、分娩、流产、哺乳等时期享受生育保险待遇的基础。
三、生育保险基金信息可及性
本文将以十四个流动人口较多的城市(包括:北京、上海、天津、重庆、西安、武汉、杭州、厦门、广州、贵阳、成都、乌鲁木齐、苏州、深圳。)为样本,从性别平等、计划生育和户籍政策的视角,就政府信息可及性、受益群体、适用条件和具体待遇等方面,分析生育保险的作用和局限。

  

  在社会保险基金中在地方立法层面,生育保险待遇的申请条件和待遇情况往往通过地方人力资源和社会保障局的规范性文件规定,部分文件中并无实施细则,检索资料常需要在人社局官方网站的问答板块中筛选信息。
不够充分的信息公开现状,也为女性及其家属在申请生育保险待遇时增加了无形的成本。
四、“两险合并”到底合并了什么?
“两险合并”之前,包括产前检查、计划生育手术、分娩费用等在内的生育医疗费用,只能由生育保险按照规定的限额报销,医疗保险并不支付生育相关的费用。换句话说,没有缴纳生育保险的女职工,生育相关的医疗费用并不能用医疗保险(注:通过新农合或者城镇居民医保报销,以及其配偶也未参加生育保险的除外)。
“两险合并”后,缴费单位“统一缴费”,基本医疗保险基金“统一管理”:
就基金管理的角度而言,在“全面二胎”时代之下,由基础医疗保险基金支付生育医疗费用和生育津贴,可以减轻原生育保险基金的压力。
就个人角度而言,未单独缴纳生育保险的女性,仍可以按照医保报销规则报销一部分生育医疗费用,改变了过去未缴生育保险则可能费用全部自费的情况。
值得注意的是,未缴生育保险的女性,其享受的待遇和缴纳生育保险的女性在试点城市并不相同。除了不同的报销规则之外,生育津贴的发放条件也大不相同。而生育津贴,作为对女性在生育期间的经济补偿,对于平衡女性的经济权利,保障女性免于因生育而遭遇不平等对待,体现社会共担的养育责任而言,有着非常重要的作用。下文中将对生育医疗待遇和生育津贴的申领条件做更详尽分析。
五、享受生育医疗待遇和生育津贴的条件
根据《人力资源社会保障部对政协十二届全国委员会第五次会议第3655号(社会管理类331号)提案的答复》,截至2016年底,全国享受各项生育保险待遇共914万人次,人均生育待遇支出为15385元,其中, 人均生育医疗待遇支出4303元,女职工人均生育津贴15831元
生育津贴,并不等同于产假工资,而是对于生育时期的女性,提供一些经济补偿,以替代这一阶段的正常工资发放。
具体数额上,根据《女职工劳动保护特别规定》,以上一年度用人单位的平均日薪为基数发放,并会受限于当地上年度全市平均工资标准。比如上海,杭州等地规定,生育津贴的发放标准,在上一年度全市平均工资的60%-300%之间,女性实际工资超过这一标准的,由用人单位补足。因此, 对于高薪的女性,用人单位仍将承担相当一部分的生育津贴
《女职工劳动保护特别规定》中,给予足月顺产的女性98天产假,在符合一系列条件的前提下,由生育保险基金发放生育津贴。在“一胎化”时期,地方政府为了鼓励晚婚晚育,对符合晚婚晚育条件的女性给予生育奖励假。“全面二胎”之后,为了鼓励生育,一些地方政府会延长女性的产假,例如广东省,若符合晚育、生育多胞胎,非难产的女性可以最多享受到193天的产假(一般情况下为178天)。
然而,通过多种方式延长的产假,并非都由生育保险基金支付生育津贴。在14个样本城市中,仅杭州、苏州两地生育保险基金支付30天奖励假期间的生育津贴,广州市和深圳市依据《广东省职工生育保险规定》额外享受15天有生育保险基金支付的生育津贴,其余各地一律按照法定产假98天来支付生育津贴,超出的奖励假、延长假均由用人单位支付。可延长至193天产假的的广东省,也需用人单位支付95天奖励假的生育津贴。
除此之外,地方政府对于生育津贴的申领也附加了一系列其他条件。
(一)12个城市以连续缴费作为享受生育保险待遇的必要条件
被选做样本的14个流动人口密集城市中,12个城市明确要求要求女职工所在的单位连续缴纳或累计缴纳一定时间的生育保险(6个月-12个月),才可由生育保险基金支付生育津贴,否则均由用人单位支付生育津贴。其中,杭州、成都等地要求女职工所在单位必须连续为其缴纳满12个月生育保险,女职工方可享受生育医疗费用报销和申领生育津贴。另有城市,如贵阳市,将对生育医疗费用和生育津贴两项待遇采取不同标准,即缴费次月可以可以报销生育医疗费用,但必须缴满一定期限后才可以申领生育津贴。北京、西安、深圳等地则允许未缴够规定期限的,由单位垫付生育津贴,直到单位补足应缴期限,再由生育保险基金支付给单位。
“两险合并”后,是否仍需要缴够时限才能申领生育津贴?笔者查阅了2017年国务院选取的试点城市的最新生育保险政策。重庆市的规定仍是对生育医疗费用和生育津贴分别设立标准,合并实施后,缴费次月由基本医疗保险基金报销生育医疗费用,连续缴费6个月后,由生育保险基金支付生育津贴。西安市仍要求在未缴足时限的个人和用人单位垫付相应费用,直至缴足12个月生育保险后,才能向生育医疗费用报销和发放生育津贴。
由此可见,“两险合并”并未改变生育医疗费用和生育津贴对于缴费时限的要求。因工作调动而在城市间迁移、生育保险中断、新就业缴纳生育保险或未缴纳生育保险等情况,而不能满足连续获累计缴费时限要求的女性,实际上仍被排除享受生育津贴待遇的法定权利。此种情况下,用人单位需支付原本应由生育保险基金支付的费用,增加了用工成本,必将加重生育期的女性在职场的不利地位。
(二)14个城市以符合计划生育政策作为享受生育保险待遇的必要条件
尽管作为生育保险法律基础的《社会保险法》和《女职工劳动保护特别规定》均未规定只有符合计划生育政策才可以享受生育保险待遇,但实际操作中,地方政府往往会考虑当地的人口与计划生育政策,将符合计划生育条件作为报销生育医疗费用和发放生育津贴的必要条件。样本中14个城市无一不作出此种要求。而现行“全面二胎”的计划生育政策,对于女性的婚姻状况、生育数量仍有限制。未婚生子因突破了以家庭为单位的生育管制而被认为违反了计划生育政策。未婚生子的女性因此无法享受到完整的生育保险费用。
例如,《上海市城镇生育保险办法》规定,申领生育津贴和生育医疗费补贴,必须提供计划生育内生育的证明。2017年,上海单身女性沈女士(化名),因被街道办决绝受理计划生育情况审核表、无法领取生育津贴而提起了行政诉讼;2018年,她还申请了对《上海市城镇生育保险办法》的合法性审查,并起诉了医保中心。按照上海市生育津贴的发放标准,生育保险基金发放生育津贴的上限为上年度全市平均工资的300%。在外企工作的沈女士,即使单位为她足额缴纳的生育保险,但因为婚姻状况为未婚,她申请领取约6万元生育津贴时,一直被相关部门拒绝。
“两险合并”的试点城市重庆市,其生育保险新规并未删除符合计划生育这一前置条件。符合生育保险政策的女性,生育医疗费用在生育保险基金报销后,超额部分可以用个人医保账户支付,而未婚生育的女性、“超生”等不符合计划生育政策的情况,生育医疗费用只能按照基本医保标准报销,不享受生育津贴。
可见,“两险合并”并未改变计生政策作为享受生育保险待遇之前提的现状。
六、男性的生育保险可以怎么用?
生育保险的缴费不分性别,男性职工在缴纳“五险一金”的时候也包含了生育保险。根据《社会保险法》的规定,男性职工的“未就业配偶按照国家规定享受生育医疗费用待遇”,至于生育保险的另一重要组成生育津贴则并未提及。
在14个样本城市中,5个城市(重庆,苏州,贵阳,西安,成都)明确要求,男性职工的配偶在符合计划生育政策和无工作单位的情况下,可享受相当于生育医疗费用报销上限50%的生育补贴。2个城市(广州、杭州)要求男性未就业配偶在户籍地缴纳基本医疗保险的情况下,按照基本医疗保险报销规则报销。
除此之外,据可公开可查询的资料,样本城市中,5个城市(重庆、西安、武汉、广州、苏州)的生育保险政策中同时规定了男性职工可以享受护理假。但仅苏州市规定,10天的男性护理假期间,由生育保险基金支付生育津贴,其余4市均要求由用人单位支付护理假/看护假工资。
七、基于户籍的差别待遇
如前所述,“两险合并”后,未缴纳生育保险的女性,可由基本医疗保险报销部分生育医疗费用。而除去用人单位为职工缴纳的社会保险(生育保险强制缴纳),除去部分城市设有可供用人单位未缴纳生育保险的非本地户籍人士购买之外,其他城市则仅有本地户籍人士可在当地购买城镇居民基本医疗保险。也就是说,有相当一部分非本地户籍的女性,因无法购买当地城镇居民基本医疗保险,仍然无法按照居住地的报销标准,而只能按照户籍地医保待遇,申请异地就医费用的报销。
在“两险合并”之前,14个样本城市中,仅厦门和成都明确规定生育保险可以在省内转接。“两险合并”后,医疗保险和生育保险统筹层次一致,即属地统筹。再加上多数城市要求必须连续或累计缴纳一定时长的生育保险,才有可能完整享受生育保险待遇。
未能“稳定就业”(按照多地居住证政策,以缴纳职工社会保险证明“稳定就业”)的流动女性、孕期迁移至外地工作的女性,均受制于生育保险所要求的户籍条件,而难以与本地户籍、或在本地“稳定就业”的女性一样平等享受生育保险待遇。
八、结论
“两险合并”带来了一系列的进步。就基金管理的角度而言,由基础医疗保险基金支付生育医疗费用和生育津贴,可以减轻原生育保险基金的压力。就个人角度而言,未单独缴纳生育保险的女性,仍可以按照医保报销规则报销一部分生育医疗费用,改变了过去未缴生育保险则费用全部自费的情况。
但是, 享受生育保险待遇被附加户籍、计划生育、缴纳社保时限等前提条件,“两险合并”并未改变这些条件。不符合计划生育政策、未按规定足月缴纳保险及没有本地基本医疗保险的女性,仍无法与符合上述条件的女性同等享受生育保险待遇。生育保险在保障女性免于因生育而遭遇不平等对待、体现社会共担的养育责任方面,仍有明显的不足。
本文作者:何佳(城市化观察网特约作者),出处:澎湃新闻-湃客“城市化观察网”。
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* 本文为城市化观察网《友善生育政策观察报告2019》的其中一篇。其他几篇分别为:
《 产假、陪产假和育儿假:189个国家和地区的比较 》
《 图解:3岁以下婴幼儿托育服务行业的发展现状与前景 》
《 家庭和婚姻模式的变化:OECD国家未婚、非婚生育率已超40% 》
《 司法审判大数据中的社会抚养费案件分析 》

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