兆华：省联社改革要真正“脱胎换骨”

省联社金融市场化改革一直是社会各界普遍关注的热点，也是省区农商行和农信社金融体系改革的难点。随着国内外经济金融形势的变化，备受瞩目的省联社金融市场化改革再一次被推到了风口浪尖。即将出台的省联社改革能否实现真正意义上的“脱胎换骨”呢？

一、省联社改革已迫在眉睫

自2000年央行和江苏省政府试点组建全国第一家省联社起，省联社便担负起组织协调省内农村金融机构的重要职责。20年来，省联社为辖区农信社在甩掉历史包袱、搭建系统平台等方面发挥了重要作用。但随着农信社改制农商行进程的加快，省联社与农商行股权倒置的体制性矛盾日益加剧，迫切需要深化改革。

（一）完善公司治理机制需要。省联社作为省政府派驻管理机关，本身不是独立的法人机构，既没有进行市场化股份制改造，也没有建立起良好的公司治理架构。而辖区农商银行、农合银行、农村信用社普遍完成股份改造（农商行、农合行、农信社以下合称“农商行”），建立起“三会一层”管理机制，其股东大会享有公司法规定最高权力。而实践中，省联社基本套用国有商业银行管理辖内分支机构模式，逐级上收人、财、物和经营管理权，扮演着辖区农商行家长角色。省联社和农商行之间的公司治理矛盾在所难免。比如，2017年4月江苏省联社提名常熟农商银行副行长人选，被该行超2/3董事联袂否决，引发了省联社与农商行高管提名权之争。

（二）防范化解金融风险需要。据监管数据显示，2020年一季度农商行系统不良贷款率4.09%。实际上，农商行系统的不良贷款率远高于公布数据。各地省联社因区域经济发展水平和辖区农商行经营管理能力差异，不良率也存在较大差距。有的农商行实际上早已经营不善，大量贷款靠借新还旧维持运营，潜在不良贷款率高达30%；有的农商行内部管理混乱，案件频发，陷入严重资不低债的潜亏状态。县域农商行作为中小金融机构，品牌影响力和抗风险能力相对较弱，一有风吹草动就可能引发挤兑风险。2019年10月，河南伊川农商行董事长因违规经营被抓，市场一度恐慌，发生了储户集中提款事件。类似挤兑事件在全国农商行系统已发生多起，防范和化解农商行金融风险迫切需要省联社加快推进市场化改革。

（三）保护国有资产安全需要。在农村信用社改制农商行过程中，省联社在补充资本金、不良贷款核销、资产置换等方面积极争取政策支持，各级政府投入大量“真金白银”。但是在农商行股份制改造过程中，由于缺少行业监督，增资扩股规范性不强，有的通过内外勾结违规代持银行股份；有的大股东层层嵌套，腾挪资金入股，直接或间接控制农商银行；有的大股东违规开展同业投资，采取关联交易等手段套取银行信贷资金，使农商行沦为大股东的“提款机”。

（四）落实乡村振兴战略需要。随着四大国有银行陆续收缩县域以下金融机构，农商行已成为县域“三农”经济发展的主要融资渠道，其贷款投向面向三农领域，但涉农贷款普遍成本高、收益低、风险大，改制农商行往往迫于业绩压力，片面追求股东利益最大化。有的农商行调整经营定位，收缩农村战线，转向城市金融竞争；有的农商行跨区域经营，把更多资金投向异地非农产业，偏离了支农主业，农村经济发展中的融资难、融资贵的问题没有得到有效解决。《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》指出，实施乡村振兴战略，必须解决好钱从哪里来的问题。从农商行的市场定位和政策取向看，省联社市场化改革，更加有利于国家宏观经济政策传导，更加有利于农商行回归支农主业。

二、省联社改革面临四大“难题”

“蜀道难，难于上青天”。省联社金融市场化改革之难丝毫不亚于当年蜀道之行。从省联社运行的实际情况看，统筹推进辖区农商行配套金融改革将面临四大“难题”。

（一）股权关系理顺难。目前，农商行普遍存在股权过于分散、缺少资金实力雄厚的战略投资者的问题。有数据显示，在农商行股权结构中，中小民营企业股东占比高达80%，而国有资本占比却相对较低，不具有重大决策话语权。在经济发达地区，少数大股东通过违规筹资、资质造假、委托代持等方式，变相操控经营，向自身输送利益；在经济欠发达地区，农商行股东多为本行对公客户或是本地相关企业，股东资质、社会信誉、财务状况相对较弱。随着经济下行，股东经营持续恶化，股权频繁质押或拍卖转让，股东涉诉、股权查封事件明显增多。股权关系管理混乱，交易背景错综复杂是省联社市场化改革的主要难点之一。

（二）公司治理建设难。与大型商业银行或上市商业银行相比，省联社的公司治理能力相对薄弱。尽管辖区农商行按照监管要求，搭建起“三会一层”的公司治理架构，但实际上只是换了“牌子”，改了称呼；业务经营仍然沿用原农村信用社传统模式，“穿新鞋走老路”“干多干少一个样”，绝大多数基层分支机构既没有压力，也缺少动力，经营管理死水一潭。股东大会、董事会、监事会“三权分立、相互制衡、共谋发展”的内控机制没有很好地发挥作用，重大事项还是董事长一人拍脑袋决策，董事会下设的风险管理、薪酬管理、三农事业、审计工作、消费者权益保护、关联交易等专门委员会基本上形同虚设。内部关联交易缺乏有效监督，内控制度建设明显缺失，有的以虚假贷款、表外授信等方式为少数大股东及利益关联方提供隐性融资，致使农商行违规经营案件高发，不良贷款高企。

（三）经营转型调整难。扶助小微企业，支持三农发展是农商行经营转型的主要方向。受宏观经济转型、同业竞争加剧、市场环境变化等因素影响，农商行经营转型也同样面临较大压力。农商行盈利模式单一，仍停留在传统的存贷利

差模式，代理保险、代销基金、第三方支付等面向大众客户的创收项目近乎空白，中间业务增长缓慢。基层农商行创新能力不足，普遍存在人才匮乏、专业能力不足等问题，由此

带来涉农新产品开发迭代进程缓慢，很多基础信贷产品十几年一成不变，脱离市场需求。金融科技水平落后，信贷审批、理财产品销售主要由线下人工处理，线上综合服务能力明显不足，难以满足客户多元化、个性化、场景化的金融需求。信贷业务结构失衡，有的农商行盲目追求股东利益最大化，热衷于“垒大户、放大额”；有的农商行搞通道做表外，通过违规开展承兑贴现、信托业务增加授信规模，甚至省联社主动为异地农商行牵线搭桥，开展系统内银团贷款，对单一客户实施跨区联合贷款，致使农商行信贷投放过于集中，偏离了涉农贷款“增户扩面”要求。

（四）不良资产处置难。农商行实际不良贷款率远高于账面数是公开的秘密。农商行不良贷款形成的历史原因错综复杂，有经济下行企业经营不善形成的，有内外勾结案件涉诉造成的，也有账外经营违规发放贷款积累的。如果按照每家省联社平均一万亿资产计算，省联社的实际不良贷款将在千亿左右。如此天量的不良贷款单纯靠清收化解，无异于杯水车薪。化解高风险农商行历史包袱问题复杂，涉及司法诉讼等多方面，同时需要不良资产核销、剥离等专项政策支持。而不良资产处置除影响当期银行经营利润之外，还消耗大量银行资本金，迫切需要财政注资进行补充。从目前情况看，全国各省区受新冠疫情影响，财政收入普遍下滑，各级财政很难在短期内筹措到足额资金为农商行补充资本。

三、省联社改革要真正“脱胎换骨”

省联社改革相关文件已下发各地省政府，推动省联社改革成为各地省政府本年重点工作之一。省联社改革能否真正“脱胎换骨”，成败关键在于体制机制创新。

（一）因地制宜，成立地方法人银行。从发展趋势看，成立地方性法人银行或是省联社金融市场化改革的主流方向。对于经济发达、管理幅度不大的省区联社，可借鉴北京、上海、重庆、天津、深圳、青岛等地农信社改制成功经验，成立地方法人农商银行。对于辖区经济差异化较大、管理幅度相对较广的省区联社，可与省会城市或者省内最大农商银行合并重组，成立由省级政府管理的地方农商银行；再由地方农商银行逐步对其他县域农商银行进行吸收或控股，实现辖区农村金融机构的统一管理。省联社转型为地方法人银行，对基层农商银行进行股权投资，进而实现对农商银行的控股管理，这是解决当前省联社与基层农商行股权倒置矛盾的最佳方案。一方面，通过地方法人银行对基层农商银行进行控股投资，理顺上下级管理关系，省级地方法人银行可以母行身份参与县域农商银行重大决策；另一方面，省级地方

法人银行控股县域农商行，保留县域农商银行独立法人地位，与中央关于“以县域为基础统一法人”改革初衷保持一致。

（二）内引外联，积极引进战略投资。省联社改制成省属地方农商银行，引进战略投资者至关重要。省级政府注资成立省级地方农商银行，无论资金实力、区位资源，还是品牌影响力都将得到明显改善。从省级地方农商银行的经营定位看，其战略投资者宜引入国内外知名金融企业集团、金融科技公司和省内具有全国影响力的大中型民营企业。优质战略投资者的加盟，不仅充实地方农商银行资本金，扩大资本实力，满足规模扩张的资本需求，而且可以改善农商行的股权结构，实现股权结构的多元化；更重要的是通过战略投资者的强强联合，实现金融科技的深度融合，提升农商银行金融科技水平。

（三）多措并举，加快不良资产出清。省联社改制省级地方农商银行，需要清理转化历史积累的各类金融风险，其中加快不良资产处置是化解金融风险最重要一环。在省联社改革过程中，省级政府应采取积极有效措施，防范和化解省内农商银行各类风险。履行属地风险处置责任，建立多级风险防控与处置机制，统筹推动县域农商银行不良资产重组、重整与重构，提高不良资产价值贡献。依托省级资产管理公司批量转让不良资产，提高不良资产专业处置能力。新设立

省级农商银行，通过综合运用不良资产拍卖、核销、债转股和以物抵债等手段消化农商行存量风险。

（四）建章立制，完善公司治理机制。改制中的省级农商银行应牢固树立全省农信系统“一盘棋”思想，扎实推进

县域农商行公司治理建设。严格股东资质审查，对主要股东及关联方信息进行穿透核实，强化股权质押及关联贷款管理，推动股权集中托管。完善“三会一层”运行机制，着力构建“坚强的党委会、规范的股东大会、健康的董事会、尽职的经营层、有效的监事会”的公司治理机制，保障重大决策党委前置、科学民主、有效制衡。建立严格规范的内部控制流程，统一辖区农商行系统制度规范，确保各项业务有章可循。强化激励约束机制建设，制定与乡村振兴战略配套的绩效考核体系，构建长期激励与短期激励相协调的激励约束机制，全面落实绩效薪酬延期支付制度。

（作者 EFP金融管理师，山东师范大学特聘教授、硕士生导师。本文首发于《银行家》杂志第七期，此文略有删改）