广东城乡融合怎么干？如何向改革要动力、向城乡融合挖潜力？

导读

5月8日，广东省委、省政府印发《广东省建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的若干措施》，提出建立健全有利于城乡空间融合发展、城乡要素合理配置、城乡基本公共服务均等化和基础设施一体化、乡村经济多元化发展、乡村治理、农民收入持续增长等的体制机制，推进广东省加快建立工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系，促进城乡融合发展，实现乡村振兴和农业农村现代化。

目前，广东已处在城镇化发展中后期，常住人口城镇化率达71.4%，位居全国各省第一。省发展改革委有关负责人向记者表示，现阶段推进城乡融合发展，既是破解城乡发展不平衡、农村发展不充分的关键抓手，又是实现农业农村现代化的重要推力，也是拓展城市发展空间、释放更多农村要素市场的强大动力。“广东已具备以城带乡、以工促农来实现城乡互补、工农互促的必要条件。”

“一核一带一区”差异化推进城乡融合

2019年4月，中共中央、国务院出台《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》。那此次广东省出台的《广东省建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的若干措施》（以下简称《若干措施》）有什么广东特色？

在内容上，根据中央文件要求，《若干措施》立足广东省实际，考虑不同地区城乡融合发展阶段和乡村差异性，坚持因地制宜、分类施策，贯彻落实“一核一带一区”区域发展新格局，推动差异化城乡融合发展。在结构上，相比中央文件内容，《若干措施》新增城乡空间融合发展和乡村治理两大任务7条措施。

“虽然珠三角城市群一体化发展走在全国前列，粤港澳大湾区国家战略深入实施，都市圈发展规划加快编制，但仍存在部分城市辐射带动作用不强、城乡功能空间缺乏统筹、乡镇连接城乡的作用不足、城中村管理体制不顺等问题。”该负责人表示，针对这些问题，《若干措施》提出5条改革举措，差异化推进城乡融合发展，加快形成全省城乡融合空间发展格局。

其中，珠三角地区对标建设世界级城市群，加快理顺经济发达镇、城中（郊）村等管理体制，推进镇村融合，支持都市区优化升级和高端功能集聚。沿海经济带东西两翼地区全力打造新增长极，着重推进中心城区、县城扩容提质，拓展产业发展空间，稳步提升城镇化发展水平，增强对乡村的辐射带动能力。北部生态发展区围绕打造重要生态屏障，合理引导常住人口向珠三角地区、沿海经济带中心城市和城镇转移，推进城区、开发区点状集聚开发，发展与生态功能相适应的生态产业，促进城乡共同形成生态资源优势。

同时，推进实施主体功能区战略，构建以都市圈和城市群为主体的空间动力系统和以农产品主产区、重点生态功能区为主体的空间保障系统。科学制定广州、深圳、珠江口西岸、汕潮揭、湛茂都市圈发展规划，构建协同发展机制，增强都市圈综合承载能力和辐射带动作用。

《若干措施》还特别提出“建立美丽小城镇发展机制”，充分发挥小城镇联结城乡作用，引导农村人口在镇区集中居住，提升镇区教育、医疗、养老等公共服务水平。

推进“人地钱技”等要素城乡双向自由流动

针对城乡要素自由流动和平等交换不畅，人口在城乡之间自由流动制度门槛较高、城乡土地权能长期不平等、城乡金融资源配置不合理等问题，《若干措施》提出了6条改革举措，推进“人地钱技”等要素城乡双向自由流动，促进形成城乡人才、土地、资金、产业、科技、数据等要素合理配置的良性循环。

一方面是健全农业转移人口市民化机制——全面取消城区常住人口300万以下的大中小城市和小城镇落户限制。逐步实现居住证持有者、城中（郊）村居民在公共服务上与当地城镇居民同等待遇。

另一方面是建立城市人才入乡激励机制——制定财政、金融、社会保障、住房、名誉等激励政策，吸引各类人才返乡入乡创业兴业。实施大学生村官、“三支一扶”和“青春建功”行动。鼓励高等院校涉农专业毕业生从事支农工作。探索符合条件的返乡就业人员在原籍地或就业创业地落户，鼓励农村集体经济组织吸纳人才加入。

同时，改革完善农村土地制度。鼓励开展承包地整治整合，全面推动农村承包土地经营权规范有序流转。对长年抛荒地不予发放耕地地力保护补贴。支持农民以合法的宅基地使用权及农房财产权入股组建农民专业合作社。允许妥善处理产权和补偿关系后，依法收回农民自愿退出的闲置宅基地、废弃的集体公益性建设用地使用权，按照国土空间规划确定的经营性用途入市。

乡村公共服务和基础设施是重要公共产品，也是乡村发展的突出短板。《若干措施》提出，着力把基础设施建设重点放在乡村，积极推动公共服务向农村延伸、社会事业向农村覆盖。

比如结合城乡人口分布和流动趋势，合理配置教育、医疗、公共文化等资源；推进中小学教师“县管校聘”改革，推行“校车进村”；鼓励城市三甲医院与县级医院建立对口帮扶、巡回医疗和远程医疗机制，积极推进县级医院与乡镇卫生院、村卫生站等组建县域医共体；完善统一的城乡居民基本医疗保险、大病保险和基本养老保险制度，加快多层次养老保障体系建设；以县域为整体，推进城乡基础设施统筹布局和共建共享等。

广东省建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的若干措施

为贯彻落实中央《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》精神，推进我省加快建立工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系，促进城乡融合发展，实现乡村振兴和农业农村现代化，现提出以下措施。

01

建立健全有利于城乡空间融合发展的体制机制

（一）推动形成落实“一核一带一区”区域发展新格局的差异化城乡融合发展机制。珠三角地区对标建设世界级城市群，加快理顺经济发达镇、城中（郊）村等管理体制，推进镇村融合，支持都市区优化升级和高端功能集聚。沿海经济带东西两翼地区全力打造新增长极，着重推进中心城区、县城扩容提质，拓展产业发展空间，稳步提升城镇化发展水平，增强对乡村的辐射带动能力。北部生态发展区围绕打造重要生态屏障，合理引导常住人口向珠三角地区、沿海经济带中心城市和城镇转移，推进城区、开发区点状集聚开发，发展与生态功能相适应的生态产业，促进城乡共同形成生态资源优势。推动实施主体功能区战略，构建以都市圈和城市群为主体的空间动力系统和以农产品主产区、重点生态功能区为主体的空间保障系统。

（二）健全都市圈率先实现城乡融合发展的机制。科学制定广州、深圳、珠江口西岸、汕潮揭、湛茂都市圈发展规划，构建协同发展机制。促进都市圈内中心城市与周边城乡同城化发展，率先推动统一市场建设、基础设施一体高效、公共服务共建共享、产业专业化分工协作、生态环境共保共治，增强都市圈综合承载能力和辐射带动作用，全面提高都市圈城镇化发展质量和城乡融合水平。

（三）建立美丽小城镇发展机制。充分发挥小城镇联结城乡作用。鼓励市、县统筹相关专项资金支持小城镇发展，拓展镇区建设空间。引导农村人口在镇区集中居住，提升镇区教育、医疗、养老等公共服务水平。依法将点多面广、基层管理迫切需要且能有效承接的县级经济社会管理权限下放至镇一级或委托镇一级行使。推动垦区与当地融合发展。建设一批产业特色鲜明、产城人文融合、宜业宜居宜游的特色小城镇和特色小镇。

（四）健全村改社区管理机制。深化村改社区基层组织、集体产权管理、公共产品供给等制度改革。推动村改社区在市政规划、基础设施、社会治理、公共服务、财政供给等方面与城市社区相衔接。引导城市规划区内村庄建成特色社区。妥善解决村改社区历史遗留问题。

（五）完善城乡统筹规划制度。强化城乡一体设计，科学编制市、县等发展规划和国土空间规划，统筹安排农田保护、生态涵养、城镇建设、村落分布等空间布局，统筹推进产业发展和基础设施、公共服务等建设，确保“三区三线”在市县层面精准落地。推进相邻村庄连片统筹规划。支持将国有农场纳入“美丽乡村”“新农村示范区”等建设规划。建立乡村风貌引导与塑造机制。鼓励城市企（事）业家与城乡居民共同参与乡镇和村庄规划制定。

02

建立健全有利于城乡要素合理配置的体制机制

（六）健全农业转移人口市民化机制。全面取消城区常住人口300万以下的大中小城市和小城镇落户限制。逐步实现居住证持有者、城中（郊）村居民在公共服务上与当地城镇居民同等待遇。推进基础信息互通共享。加强基本公共服务资金统筹，鼓励向吸纳农业转移人口较多地区倾斜，加快实现基本公共服务常住人口全覆盖。财力性转移支付适当考虑为持有居住证人口提供基本公共服务因素。在安排城镇新增建设用地指标时，充分考虑农业转移人口落户数量和常住人口变化权重。

增支

（七）建立城市人才入乡激励机制。制定财政、金融、社会保障、住房、名誉等激励政策，吸引各类人才返乡入乡创业兴业。实施大学生村官、“三支一扶”和“青春建功”行动。鼓励高等院校涉农专业毕业生从事支农工作。鼓励符合条件的企业家、党政干部、专家学者和专业人才等新乡贤参与乡村振兴建设。探索符合条件的返乡就业人员在原籍地或就业创业地落户，鼓励农村集体经济组织吸纳人才加入。探索通过健全岗编适度分离、挂职、兼职和在岗、离岗创新创业等制度，推进城市人才服务乡村。深入实施农村科技特派员行动，鼓励科技人员技术、资金、数据等入股。

（八）改革完善农村土地制度。鼓励开展承包地整治整合，推动农业适度规模经营。加大各级财政奖补力度，健全流转服务体系，支持新型经营主体承接，全面推动农村承包土地经营权规范有序流转。鼓励探索农村承包地“三权分置”具体实现形式，对长年抛荒地不予发放耕地地力保护补贴。出台宅基地管理办法，全面开展宅基地及地上房屋权籍调查，推进房地一体宅基地使用权确权登记颁证，通过置换转让、有偿退出等方式，整合利用腾退宅基地和碎片化集体建设用地。积极鼓励农村集体经济组织对农村旧住宅、废弃宅基地、空心村等闲置建设用地拆旧复垦，支持农民以合法的宅基地使用权及农房财产权入股组建农民专业合作社。完善农村集体经营性建设用地出让、出租、出资、入股、转让、抵押等制度，在符合规划和用途管制前提下，规范推进集体经营性建设用地入市，健全土地增值收益分享机制，逐步实现与国有土地同等入市、同权同价。推动城中（郊）村、村级工业园等可连片开发区域土地依法合规整治入市。积极探索集体土地整备制度，通过统一招商等模式对集体经营性建设用地进行整备开发。允许妥善处理产权和补偿关系后，依法收回农民自愿退出的闲置宅基地、废弃的集体公益性建设用地使用权，按照国土空间规划确定的经营性用途入市。

（九）健全财政金融保障机制。鼓励各级财政支持城乡融合发展及相关平台和载体建设。调整土地出让收入使用范围，提高土地出让收入用于农业农村比例。健全省级财政转移支付制度，实施省涉农资金统筹整合方案。建立覆盖城乡的信用数据库，搭建政银企对接服务平台，推进农业信贷担保机构向镇村延伸。拓宽农村抵押物范围，逐步推动已确权颁证的各类农村资产依法合规办理抵押或担保。探索符合条件的农民专业合作社、供销合作社和农村信用社培育发展新型农村合作金融组织，规范稳妥开展农民专业合作社内部信用合作。支持通过市场化方式设立省级城乡融合发展基金，引导社会资本培育一批省级城乡融合典型项目。完善农村金融风险防范处置机制，推广政银保、政银担合作的信贷风险共担机制。

（十）建立工商资本入乡促进机制。打造法治化便利化的基层营商环境，探索工商资本与村集体合作共赢模式，鼓励就业带动、股份合作等全产业链增值收益模式。实施工商资本租赁农户承包地分级备案制度和租赁农地风险保障金制度。把现代农业产业园、农旅综合体、森林公园等打造成为工商资本入乡的重要载体和平台。鼓励小农户以土地经营权等入股企业并采取特殊保护，探索实行农民负盈不负亏的分配机制。强化工商资本入乡事中事后监管。通过政府购买服务等方式支持社会力量进入养老、卫生等乡村生活性服务业。实施“万企帮万村”，鼓励企业整镇整村帮扶。

（十一）完善省内区域对口帮扶工作机制。研究制定省内对口帮扶中长期规划及新一轮对口帮扶政策，加大产业、用地、财政等方面的统筹协调力度。巩固现有帮扶关系，优化微调帮扶方向，聚焦产业合作、园区共建，提升教育、医疗等重点领域帮扶水平，支持有条件的地区探索推进农业农村等领域帮扶。完善产业园区管理体制机制，总结推广广清经济特别合作区、深汕特别合作区等帮扶经验。

03

建立健全有利于城乡基本公共服务均等化和基础设施一体化的体制机制

（十二）健全城乡基本公共服务均等化机制。结合城乡人口分布和流动趋势，合理配置教育、医疗、公共文化等资源。优先发展农村教育事业，建立以城带乡、整体推进、城乡一体、均衡发展的义务教育发展机制，推进县域内城乡义务教育学校教职工编制标准统一，落实县域中小学教师工资收入稳步增长机制。推进中小学教师“县管校聘”改革，推行“校车进村”，加快教育信息化发展。鼓励城市三甲医院与县级医院建立对口帮扶、巡回医疗和远程医疗机制，积极推进县级医院与乡镇卫生院、村卫生站等组建县域医共体。推动基层医务人员职称评定和工资待遇与基层服务贡献挂钩。分类差异化改善乡镇卫生院和村卫生站条件。实施公共文化基础设施攻坚做强工程，完善县镇村三级公共文化服务体系。探索建立城乡居民评价与反馈机制，鼓励社会力量参与乡村文化建设。完善统一的城乡居民基本医疗保险、大病保险和基本养老保险制度。健全农村留守儿童和妇女、老年人关爱服务体系，加快多层次养老保障体系建设。全面实施城乡特困人员救助供养制度，健全最低生活保障标准和特困人员供养标准动态调整机制。

（十三）建立城乡基础设施一体化规划建设和运行管护机制。以县域为整体，推进城乡基础设施统筹布局和共建共享。优化村庄建设项目审批。全域开展农村人居环境整治，推进“千村示范、万村整治”行动。深入推进“四好农村路”建设。推行项目建设与工程管护机制同步设计、同步建设、同步落实。加快农村基础设施产权制度改革。将城乡道路等公益性设施的管护和运行纳入一般公共财政预算。通过财政补助、使用者付费、社会筹资等渠道落实准公益性设施管护经费。采用市场化方式开展经营性设施建后管护，完善使用者付费和产品定价机制。推行农村小型公共基础设施“自选、自建、自管、自用”模式。

04

建立健全有利于乡村经济多元化发展的体制机制

（十四）建立城乡产业融合发展机制。建立健全新产业新业态培育机制，加快建立现代农业经营体系。以绿水青山“后花园”和“菜篮子”“米袋子”为主导，推进乡村主动对接融入粤港澳大湾区、深圳先行示范区建设。推进区域性旅游资源整合，促进农业与文化旅游服务业深度融合，鼓励开展“旅行社带村”联合开发模式。实施新型农业经营主体高质量发展行动，支持新型农业经营主体参与现代农业产业园、“一村一品、一镇一业”建设。打造一批现代农业产业科技创新中心，健全成果转化和推广应用体系。鼓励将农业垦区建设成为现代农业示范、优质鲜活农产品供应和农产品精深加工基地。各地区要充分考虑乡村新产业新业态用地需求，探索点状供地和混合用地模式。探索农村一二三产业融合、涉农投资、涉农消费等统计制度。

（十五）探索生态产品价值实现机制。探索生态系统价值核算，将生态资源价值纳入经济核算体系。健全自然资源资产产权制度，培育形成多元化的生态产品市场供给主体。健全资源有偿使用制度和碳普惠机制，推进水权交易试点。建立转移支付分配与生态保护成效挂钩机制，加大生态发展区补偿力度。建立省内流域上下游横向生态补偿机制。探索通过赎买、租赁等形式调整自然保护区商品林为公益林。健全生态公益林效益补偿标准稳步增长机制。

05

建立健全有利于乡村治理的体制机制

（十六）构建新时代基层善治体系。建立健全党组织领导下自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。探索逐步实现乡村基层治理单元与集体经济发展单元协调一致。因地制宜、科学合理设置农村基层党组织，实施“头雁”工程，健全选派第一书记工作长效机制。发挥群众参与治理主体作用，完善村民议事机制，拓宽村民议事协商范围。健全以财政投入为主、稳定的村级组织运转经费保障机制。加强农村纪检监察工作。深入推进农村扫黑除恶专项斗争。完善县镇村三级基本公共服务网络，构建线上线下相结合的乡村便民服务体系。

（十七）完善农村集体经济运行机制。加快农村集体经营性资产股份合作制改革，推动资源变资产、资金变股金、农民变股东。鼓励普惠性涉农资金整合，把财政资金支持形成的资产量化一定比例作为村集体资产，统筹用于村级公益事业、发展村级集体经济。完善农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承等机制。

06

建立健全有利于农民收入持续增长的体制机制

（十八）构建农民收入稳定增长机制。加快完善城乡平等的就业制度，统筹推进农村劳动力转移就业和就地创业就业，深入实施“广东技工”“粤菜师傅”“南粤家政”工程，提高农民工资性收入。促进小农户和现代农业发展有机衔接，推动农业提质增效转型升级，建立农产品优质优价正向激励机制，提高农民经营性收入。深化农村土地股份制改革，盘活农村各类资源，鼓励将农村集体经营性资产以股份或份额形式量化到本集体成员，增加农民财产性收入。完善涉农补贴政策，探索建立普惠性农民补贴长效机制。

（十九）健全稳定可持续的脱贫长效机制。完善帮扶方式方法，更多采用生产奖补、劳务补助等机制，推动贫困群众通过劳动脱贫致富。建立防止脱贫人口再返贫的长效机制。加大对相对贫困人口、低收入群体、困难地区的支持力度，推动农村低保制度和扶贫开发政策有效衔接。

07

加强组织保障

各地区各部门要深刻认识建立健全城乡融合发展体制机制的重要意义，完善协调机制，强化分工合作。省有关部门要深入落实新型城镇化战略和乡村振兴战略，加强统筹协调和跟踪督促。各地区党委和政府要负起主体责任，认真抓好各项工作落实。省将在积极推进广清接合片区国家城乡融合发展试验区建设的基础上，根据珠三角和粤东粤西粤北地区发展阶段及特点，各选择1—2个市、县开展省级城乡融合发展试点工作，及时总结提炼典型经验加以宣传推广。

古村落的保护与活化，包括建筑修缮、技艺复兴、文化保育、弱势群体帮扶等；乡村咨询，包括测绘、城乡规划编制、建筑行业设计、市政行业设计等