江苏高院关于涉重大疫情防控行政案件审理指南

江苏省高级人民法院

关于涉重大疫情防控行政案件审理指南

（2020年3月18日江苏省高级人民法院审判委员会第3次全体委员会议讨论通过）

为贯彻落实中央和省委关于重大疫情防控工作的决策部署，支持、监督行政机关依法防控，维护人民群众合法权益，妥善化解行政争议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》《中华人民共和国传染病防治法》《中华人民共和国突发事件应对法》《突发公共卫生事件应急条例》及《江苏省人民代表大会常务委员会关于依法防控新型冠状病毒感染肺炎疫情切实保障人民群众生命健康安全的决定》等法律、法规规定，结合本省实际，制定本指南。

一、总体要求

（一）审理涉重大疫情防控行政案件，应当遵循以下原则：

1、服务防控大局。牢固树立服务大局意识，充分认识疫情防控的特殊性和重要性，克服就案办案、孤立办案思想，全力支持行政机关“内防扩散、外防输入” “联防联控、群防群治”等一切必要、适度的应急措施，为疫情防控提供有力的司法保障。

2、依法从严从快。严格司法审查标准，依法支持行政机关分类处置、精准施策、于法有据的应急行为，及时纠正明显不符合比例原则的行政行为。对涉疫情防控案件，优先审查、快审快结，从重从快打击破坏防控违法行为，全面维护疫情防控秩序。

3、利益统筹平衡。坚持把人民群众生命安全和身体健康放在第一位，立足当前、着眼长远，统筹疫情有效防控和经济社会发展，兼顾防控目标实现与有序复工复产，平衡公共利益和私人权益，促进江苏高质量发展走在前列。

4、拓展解纷效果。准确把握当事人诉求，加强法律释明和疏导协调，切实化解行政争议，做到实质定分止争。审理中发现的问题及时与立法机关、执法机关、复议机关沟通，促进重大疫情防控体制机制完善，努力实现政治效果、法律效果和社会效果的有机统一。

二、依法受理

（二）公民、法人和其他组织对行政机关及其工作人员涉疫情防控行政处罚、行政确认、行政强制、行政许可、行政给付、行政征收或征用、行政协议等行为不服，依法提起诉讼的，属于行政诉讼受案范围。

下列行为不属于行政诉讼受案范围：

1、突发公共卫生事件响应、应急状态、应急预案等启动决定；

2、对不特定对象具有普遍约束力的通告、通知、决定、命令等；

3、疫情防控期间实施的防护指导、价格指导、就业指导行为；

4、根据《中华人民共和国突发事件应对法》规定，对矛盾纠纷进行的调解行为；

5、依据《中华人民共和国刑法》第三十七条，《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》第三十七条、第四十九条、第五十条，《中华人民共和国看守所条例》第三十六条，《信访条例》第四十七条实施的训诫，以及其他未设定相对人权利义务的训诫行为；

6、对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的疫情防控行为。

（三）公民、法人或其他组织认为行政机关疫情防控行为损害其合法权益，直接向人民法院起诉的，以作出该行为的行政机关为被告。

行政机关组建并赋予行政管理职责但不具有独立承担法律责任能力的各类疫情防控指挥部等，以自己的名义作出的疫情防控行为，以设立该机构的行政机关为被告。

村民委员会、居民委员会依据法律、法规、规章授权，根据疫情防控期间县级以上人民政府的命令、决定，以自己的名义实施的小区封闭、道路阻挡、人员隔离等强制性措施的，以村民委员会、居民委员会为被告；相关行为系受行政机关委托的，以委托的行政机关为被告。

（四）因突发公共卫生事件期间交通管制、限制出行、接受隔离治疗、医学观察措施等原因耽误起诉期限的，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款规定的“因不可抗力或者其他不属于其自身原因耽误起诉期限”的情形，被耽误的时间不计算在起诉期限内，适用起诉期限扣除的规定。

三、全面审查

（五）人民法院应当从作出主体是否具有职权依据，事实认定是否清楚，主要证据是否充分，适用法律是否正确，行政程序是否合法，裁量是否适当等方面，全面审查被诉疫情防控行政行为。在审理中应当注意：

1、职权依据。对于没有法律、法规、规章明确授权的行政主体实施的防控行为，应当结合立法目的、基本精神及法律原则进行审查，以不得滥用职权为底线，对于应急状态下合乎情理、符合实际、有效抗击疫情的防控行为，不轻易认定实施主体没有职权依据。

2、事实认定。因疫情原因导致被告逾期举证的，属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条第二款规定的不可抗力或客观上不能控制的其他正当事由，不轻易认定被诉行政行为没有相应证据。

3、规范适用。行政主体为从快查处疫情防控期间违法行为，适用法律规范不够精确，但在诉讼中能够作出正确解释和说明的，不轻易认定适用法律错误。

4、行政程序。法律、法规、规章没有相应行政程序规定的，应参照《江苏省行政程序规定》及正当程序原则进行审查，对于符合最低限度要求的，不轻易认定违反法定程序。

5、裁量标准。对于行政机关具有裁量空间的，应审查所实施的防控行为是否与可能造成损害之间相适应，对选择最小损害防控措施，且没有超出必要限度的，不轻易认定裁量失当。

（六）对于暴力伤医行为的处罚，应重点审查公安机关是否依法予以从重处罚。对于违反强制检疫检查行为的处罚，应重点审查公安机关查处行为人拒不接受防疫、检查与疫情防控人员发生纠纷时，有无正确区分被侵害客体，并根据被侵害对象的不同，准确适用《中华人民共和国治安管理处罚法》的相关规定。

（七）对于编造传播虚假疫情信息行为的处罚，应重点审查：

1、公安机关认定行为人具有散布谣言，谎报险情、疫情、警情或者以其他方法故意扰乱公共秩序的事实是否清楚；

2、行为人是否具有编造并传播有关突发事件事态发展或者应急处置工作虚假信息的行为，或者明知是有关突发事件事态发展或者应急处置工作虚假信息而进行传播的行为；

3、在具体量罚上有无综合考虑行为人的主观故意、认知能力及社会危害程度；

4、警告、罚款等处罚是否适当。

（八）对于违法违规复工行为的处罚，应重点审查：

1、公安机关认定复工企业存在妨害社会管理的事实是否清楚；

2、是否正确适用《中华人民共和国突发事件应对法》第六十六条、《中华人民共和国治安管理处罚法》第五十条规定；

3、对情节较轻、未造成严重后果的，是否存在对复工企业负责人作出拘留等较重的处罚。

（九）对于聚众赌博的处罚，应重点审查：

1、公安机关有无区别召集人员、参赌人员、旁观人员等不同主体的主观恶性及社会危害程度；

2、对于召集人员有纠集、带头、煽动行为的，是否按照拒不执行紧急状态下的决定、命令，“情节严重”的情形予以处罚；

3、对其他人员的处罚有无根据违法事实、情节轻重等综合考虑；

4、是否正确适用江苏省公安厅《赌博违法案件裁量指导意见》的规定。

（十）对于涉疫情防控的公安训诫行为，应重点审查：

1、被诉训诫行为是否属于行政诉讼受案范围；

2、被诉训诫行为是否具有明确的依据，是否存在无法律、法规、规章依据实施训诫，是否存在对违反社会公德、内部管理规定或要求予以训诫的情形；

3、认定违法行为是否有充分的证据；

4、训诫程序是否合法。

（十一）对于非法行医的处罚，应重点审查：

1、卫健机关认定行为人未取得《医疗机构执业许可证》或超许可证范围行医等事实是否清楚；

2、有无综合考虑社会危害程度，行为人有无造成传染病病人、病原携带者、疑似突发传染病病人贻误诊治或交叉感染等后果；

3、对于违法行为人确有治愈案例的，量罚时有无充分考虑；

4、是否正确适用《医疗机构管理条例》《医疗机构管理条例实施细则》等相关规定。

（十二）对于破坏市场秩序、危害群众生命健康和财产安全行为的处罚，应重点审查：

1、对哄抬物价的事实认定是否清楚，行为人是否具有国家市场监督管理总局《关于新型冠状病毒感染肺炎疫情防控期间查处哄抬价格违法行为的指导意见》列举的哄抬物价的违法行为，是否达到“大幅度提高”价格的程度，有无综合考虑行为人的实际经营状况、主观恶性和社会危害程度等因素。

2、对于虚假广告或宣传行为的查处，适用法律规范是否准确，是否根据行为人宣传的内容、手段、方式的不同，准确选择适用《中华人民共和国反不正当竞争法》或《中华人民共和国广告法》的相关规定。

3、查处程序是否严格执行国家市场监督管理总局《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》。在适用听证标准上，是否符合国家市场监督管理总局《市场监督管理行政处罚听证暂行办法》第五条第一款规定。

4、量罚适当。对野生动物及其制品非法交易、口罩等防护用品制假售假等违法行为，是否依据国家市场监督管理总局《关于规范市场监督管理行政处罚裁量权的指导意见》《关于依法从重从快严厉打击新型冠状病毒疫情防控期间违法行为的意见》的规定，选择适用较重处罚种类或较高处罚幅度作出处罚。对于违法行为轻微，经督促及时纠正，没有造成危害后果的，是否依据相关规定不予处罚。

（十三）对于违反国境卫生检疫法律规范行为的处罚，应重点审查：

1、国境卫生检疫机关认定行为人拒绝接受检疫或者抵制卫生监督，拒不接受卫生处理，不如实填报健康申明卡、伪造、涂改检疫单证，隐瞒疫情，逃避检疫等违法事实是否有充分的证据；

2、是否正确适用《中华人民共和国国境卫生检疫法》《中华人民共和国国境卫生检疫法实施细则》《中华人民共和国海关行政处罚实施条例》等相关规定；

3、过罚是否相当，有无根据违法行为的危害程度等，综合确定处罚种类和幅度。

（十四）对于涉疫情防控的“容缺受理”行政许可，应重点审查：

1、许可事项是否有据，是否存在变相许可、增设许可条件情形；

2、许可流程简化是否符合规定；

3、涉及产品质量、食品安全的，有无后续监管措施。

对于撤回并注销关于从事以食用为目的的野生动物人工繁育许可的，应重点审查：

1、撤回并注销的许可是否属于全国人民代表大会常务委员会《关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》的范围；

2、针对受影响的利害关系人，有无根据实际情况给予一定补偿。

（十五）对于涉疫情防控的“复工复产”行政审批，应重点审查：

1、审批的设立是否有依据；

2、是否及时受理企业复工复产申请；

3、是否存在符合条件，但拒绝、拖延批准的情形；

4、是否增设准予复工的批准条件；

5、疫情解除后是否及时取消审批设定。

（十六）对于涉疫情防控的道路交通管制，应重点审查：

1、采取管制措施，有无经县级以上人民政府等法定机关批准；

2、是否充分考虑基本通行保障，有无妨碍必要物资运送，是否存在变相设置不合理的通行规定的情形；

3、有多种措施可供选择时，是否选择最小损害相关人员通行权的措施；有无采取“挖断道路”等简单粗暴的手段；

4、疫情响应级别调整后，有无及时调整管控方式，减少对出行的影响。

（十七）对于涉疫情防控的行政征收或征用，应重点审查：

1、有无超越本行政区域；

2、有无违反正当程序，是否具有相关手续，是否以合理方式告知被征收或征用人，是否为被征收或征用人提供救济途径；

3、被征用的财产使用完毕或突发事件应急处置结束后，是否及时返还；

4、财产被征用或者征用后毁损、灭失的，是否按照相关规定给予补偿；补偿标准是否合法合理。

（十八）对于涉疫情防控的工伤行政确认，应重点审查：

1、“相关工作人员”界定是否准确。对于人民警察、城乡社区工作者等参与疫情预防和救治工作的人员，是否依据人力资源和社会保障部等《关于因履行工作职责感染新型冠状病毒肺炎的医护及相关工作人员有关保障问题的通知》规定，结合防控实际需要，界定为“相关工作人员”。

2、“履行工作职责”认定是否正确。参与疫情预防和救治工作的医护及相关工作人员感染新冠肺炎或因感染死亡的，有无按照相关规定予以认定。非从事疫情预防和救治工作的人员，在工作中或上下班途中，以及因工外出期间，感染新冠肺炎或因感染死亡，有无按照相关规定不予认定。

3、“相关认定工伤”适用是否有据。对于参与疫情防控的志愿者，有工作单位并经有关部门确认属于在抢险救灾等维护国家利益、公共利益活动中受到伤害或感染新冠肺炎的，有无按照《工伤保险条例》的立法精神准确作出是否属于工伤或视同工伤的认定。

4、对于参加疫情救治工作的医护人员出现非感染新冠肺炎死亡，依据《工伤保险条例》第十五条第一款第（一）项规定被认定为视同工伤的，一般不轻易否定。

（十九）对于涉疫情防控的行政允诺，应重点审查：

1、提出请求的当事人是否符合法定条件；

2、被申请行政机关是否具有免征增值税及消费税、失业保险费返还、养老保险或工伤保险费缓交、职业保障等职责；

3、是否存在拒绝和拖延履行；未依法履行的，理由是否成立。

对于涉疫情防控的行政给付，应重点审查：

1、申请人是否符合《中华人民共和国传染病防治法》《突发公共卫生事件应急条例》等规定的申请条件；

2、被申请行政机关是否具有支付生活补贴、保健津贴、抚恤金、就业补贴、稳岗津贴等款项的给付职责；

3、是否存在拒绝和拖延履行；未及时履行的，是否符合相关规定。

（二十）对于涉疫情防控的政府信息公开，应重点审查：

1、是否向法律、法规规定或授权的信息发布主体提出申请；

2、申请的事项是否属于应当公开的疫情防控政府信息；

3、所申请的疫情防控政府信息已经通过政府门户网站、微信微博官方公众号、政府新闻发布会等方式公开的，有无明确告知申请人获取的方式和途径；

4、未在法定期限内作出答复的，延迟答复是否告知并具有正当理由；

5、拒绝公开的理由是否符合相关法律规范规定，有无及时答复并说明理由。

（二十一）对于涉疫情防控的数据管理，应重点审查：

1、是否基于疫情防控公益需要；

2、搜集、登记、使用程序是否合法；

3、对相关数据是否依法采取了保密措施；

4、行政机关是否存在违法泄露个人隐私、商业秘密的行为；

5、相对人主张的损害结果与被诉行政行为之间是否具有因果关系。

（二十二）对于涉疫情防控的信用管理，应重点审查：

1、因违反联防联控相关规定，界定个人为失信人员、降低法人信用评级的，是否具有充分证据；

2、是否依法确定信用等级；

3、在作出相关信用等级确定时，是否履行了告知等程序，是否保障了相对人的救济权利；

4、符合信用修复规定的，是否及时为相对人修复信用。

（二十三）对于涉疫情防控的行政协议，应重点审查缔约主体是否符合法律规范规定，缔约内容有无违反法律、行政法规禁止性规定，行政机关有无违法承诺。

因疫情导致行政协议不能履行的，属于不可抗力。行政机关单方变更行政协议的，重点审查是否有正当理由；解除行政协议的，重点审查是否存在因疫情导致协议目的无法实现。因疫情影响协议履行的，是否依法部分或全部免除违约责任，但法律另有规定的除外。

（二十四）对于涉疫情防控的行政事实行为，应重点审查：

1、实施主体是否为行政机关或法律、法规、规章授权的组织；

2、实施主体是否有违法行为；

3、实施的行为或采取的手段与疫情防控目的是否相当；

4、是否对相对人权益造成侵害；造成侵害的，有无予以赔偿；

5、事实行为合法但造成相对人权益受损的，有无及时补偿。

（二十五）对于涉疫情防控的不履行法定职责，应重点审查：

1、依职权应主动履责的，被诉行政机关拖延或拒绝履行有无正当理由；

2、依申请履责的，被诉行政机关是否具有相关疫情防控的法定职责，当事人有无根据法律规范的规定提出申请，被诉行政机关是否履行了相应的职责。

（二十六）行政机关（复议机关）在疫情防控期间无法在法定期限内作出行政行为，适用相关法律规范关于中止和延长规定的，应予支持，但疫情解除后未及时恢复的除外。

行政机关因疫情防控导致相关法律文书迟延送达、超期送达的，不轻易认定为程序违法。

四、稳妥裁判

（二十七）不符合行政诉讼受理条件的，裁定不予立案。已经立案的，裁定驳回起诉。

被诉疫情防控行为证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序；或者申请履行法定职责或者给付义务理由不成立的；或者经审查，没有充分证据证明违法事实行为造成了实际损害的，判决驳回当事人的诉讼请求。

（二十八）被诉疫情防控行为存在下列情形的，分别作出以下判决：

1、被诉行政处罚、强制、许可等具有《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定情形的，判决撤销或部分撤销，并可责令被诉行政机关重作；但被诉行政行为同时符合第七十四条规定情形的，判决确认违法。行政机关实施的行政事实行为违法的，判决确认违法。

2、被诉行政机关不履行疫情防控法定职责的，判决其在一定期限内履行；

3、被诉行政机关依法负有给付义务的，判决其在法定或合理期限内履行给付义务；

4、被诉行政处罚明显不当；或者其他行政行为中涉及对款额的确定、认定确有错误的，可直接判决变更；

5、被诉行政机关违法变更、解除仍然能够继续履行的行政协议的，判决其承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任；变更、解除协议合法，但未依法给予补偿的，判决给予补偿。

6、被诉行政机关存在不具有行政主体资格，或者没有依据等重大且明显违法情形的，判决确认无效。

人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时责令被诉行政机关采取补救措施；造成损失的，判决承担赔偿责任。

（二十九）涉疫情防控行政争议事实清楚、权利义务关系明确、争议不大，或者各方当事人同意且不违反《中华人民共和国行政诉讼法》第八十二条规定的，可以适用简易程序审理。

对涉疫情防控非诉强制执行案件，应当依法及时受理、从快审查，符合法定条件的，应当立即执行。

（三十）加大涉疫情防控案件分析研判力度，做好教育疏导和诉前诉中矛盾化解工作。审理中发现涉嫌犯罪线索，依法移送相关机关。及时总结审判经验，积极提出司法建议。加强司法宣传，扩大办案效果。涉外疫情防控行政案件，及时报告。

本指南供各地参考，实践中遇到的问题请及时反馈省法院行政庭。

来源：审判研究

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（2020年2月）