一次挽救王朝却又姗姗来迟的内科手术——清末官制改革

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  太平天国运动以后,地方实力迅速崛起,中央威望下降。及至清末,资产阶级革命浪潮风起云涌,清廷在无可奈何的情况下,提出了预备立宪,其中最为关键的步骤便是改革官制。这一历史性的变革,尽管时间非常短暂,但在封建专制时代却留下了浓墨重彩的一笔。

  

  官制改革的设想与步骤

  清政府实行的官职改革,是作为预备立宪的基础。其时朝廷内外,立宪派势不可遏。慈禧太后故作姿态,派载泽等五大臣出洋考察。光绪三十三年(1906)七月,五大臣回国后,上书提出立宪,清政府遂颁布上谕,宣布“仿行立宪”。

  但在上谕中,清廷借口“目前规制未备,民智未开”,故而提出从官制入手,次第更张。七月十四日,命载泽、世续、那桐等十四人共同编纂官制改革的方案,并命端方、张之洞等派员入京,随同参议,又派庆亲王奕劻、瞿鸿机、孙家鼐等总司核定。

  编制大臣于七月十六日在颐和园召开第一次会议;十八日设编制馆于恭亲王府,以孙宝琦、杨士琦为提调,设立起草课、评议课、考定课、审立课;其他各部、院、处以至各省,多派人参与此事。经过会议,官制改革的大纲基本拟定,概括起来有五条:

  

  1,此次厘定官制,乃为立宪之预备,应仿照君主立宪国家制定官制。先就行政司法各官,以次编改,凡与司法行政无太多牵涉的部门,一律照旧;

  2,经过此次厘定后,要做到“官无尸位,事有专司”,以期各有责成,尽心职守;

  3,改革本着大权统一于朝廷的宗旨,采用君主立宪制度,在议院尚未成立之时,先就行政司法尽心厘定;

  4,官员铨选,仍以钦差官,阁、部、院大臣以至京卿以上各官为特简官,阁、部、院所属三、四品官列为请简官,五品至八品列为奏补官,九品人员列为委用官;

  5,厘定官制后,各衙门裁减闲散人员,拟在京设立集贤、资政各院。

  至光绪三十三年,总核官制大臣奏请改订外省官制。外省官制改革大要,宗旨是“明权限、去隔阂”。清廷在发给各省督抚的上谕中称:“亲民之职,古今中外,皆所最重。我朝承明制,管官之官多,管民之官少。州县以上,府、道、司、院,层层钤制,而以州县一人,萃地方百务于其身,又无分曹做佐,遂至假手募宾,寄权胥役,坏吏治、酿祸乱皆由于此。”

  

  随后,地方官制改革的细则出台,大致也是五条:

  1,分地方为三等,甲等为府,乙等为州,丙等为县;现设知府解所属州、县,专治附郭县事,仍然称知府,秩定从四品,裁撤原设首县;直隶州知州、直隶厅同知,均不管属县,与散州知州统称知州,秩定正五品;直隶厅通判及知县,统称知县,秩定从五品;

  2,每府、州、县各设六品至九品官,分掌财赋、巡警、教育、监狱、农工商庶务,同集一署办公;

  3,另设地方审判厅受理诉讼;并划州县各分数区,每区设谳局一所,置审判官,不服者方准上控于地方审判厅;

  4,每府、州、县各设议事会,由民选议员,公议本地方应办之事;

  5,仍留各巡道,监督各府、州、县。

  上述五项改革设想,主要是为了减少领导层级,加强基层,在体制上则要求行政与司法分离。

  此外还有一种方案,即以督抚经管外交、军政,监督一切行政、司法;以布政使专管民政,兼管农工商业;以按察使专管司法上之行政,监督高等审判厅;另设财政司专管财政,兼管交通事务;此外,学、盐、粮、关、河道仍以旧制。

  官职改革的方案出台后,各省督抚意见纷纭,请求缓行改革者多,而以财力不足等借口推脱。实际上,各省督抚对地方官制改革多有抵触。至光绪三十三年五月二十七,“各省官制通则”三十四条,奉旨颁行。

  

  官制改革的要点

  一是关于地方行政之改革

  1,东北地区建省,裁撤原东北地区之将军、都统、副都统,建立东北三省,设东三省总督及奉天、吉林、黑龙江三省巡抚;

  2,裁撤督抚同城,各省督抚衙门设幕职文牍并分科治事;设会议厅,定期议事;

  3,省级分置三司(布政司、提学司、提法司)、两道(巡警道、劝业道),各定属员,分科治事。裁撤各分守、分巡道,酌留兵备道;

  4,各省行政区划仍设府、直隶州、直隶厅、州、县。各州、县设佐治官:警务长、视学员、劝业员、典狱员、主计员等,分掌各项事务;

  5,各省、地方分期设立高等、地方及初级审判厅,分别承理各项诉讼及上控事件;

  6,各省府、厅、州、县,分期设立议事会;

  

  二是关于地方军政之改革

  1,中央的兵部改为陆军部,职掌为统辖京、外陆军及旗、绿各营军人,并关涉军事之各项学堂及军械制造局、厂。全国军队归陆军部统帅后,分全国陆军为常备军、续军机后备军。其常备军全国拟编三十六镇,于光绪三十三年二月二十一日奏准,按省分配,限年编练;

  2,将各省原驻防、练各营及杂项队伍,一律改为巡防队,平时维护地方治安,战时配合守御,为陆军声援;

  3,奏准建立全国第一支陆军警察队,仿照西方宪兵之制,为军事警察。先建一营,驻扎京师,监察近畿各镇。京师设立陆军警察处一所,隶属陆军部,为各省陆军警察的总部;

  4,将全国绿营兵一律改为巡警。其后经过陆军部议准,挑选年力富强、体量合格、粗识文字者改为巡警,其余各营,分期裁撤。

  清末的官制改革,是在革命一触即发、受内外压力的情况下,清统治者以求苟延残喘的权宜之计。名为仿行立宪,实际上是为了加强集权,显然这个目的并未达成。

  以地方官制改革而言,收权归为朝廷是唯一的目的,只是形式和方法有所变更。过去王命所至,无敢不从。但清末情形大变,中央对地方实际上已经严重脱节,难以控制。故而在这次改革中,实行从上而下,逐级将职权划一、集中,以达中央。

  

  尽管官制改革的初衷并不是真正实行立宪,但其中的许多措施也是两千多年封建王朝的一次颠覆,如果这次改革不是发生在清末,不是在迫不得已的情况下发生的,那么清王朝的历史将改写,或许能像我们的邻国日本一样真正走上君主立宪的道路。

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