修宪与换总理：俄罗斯的“2024问题”

俄罗斯新总理米舒斯京。图片来源：今日俄罗斯

　　马斌

　　2020年年初，俄罗斯政坛再次以出人意料的方式引发国际关注：总统普京提出修宪建议，总理梅德韦杰夫提交辞呈。俄罗斯政治也由此步入了新阶段。

　　梅德韦杰夫去任总理与“2024问题”

　　虽然总理辞职在俄罗斯现代政治史上并不罕见，叶利钦时代也曾出现过18个月连换6任总理的纪录，但此次总统国情咨文演讲及政府总理更迭对当前俄罗斯政治而言，具有特殊的标志意义。当代俄罗斯的政府总理请辞通常会伴随国家的重大变革。叶利钦执政期间频繁更换总理的背景是俄罗斯经济社会民族危机并发，亟需新鲜血液和方案来推动国家走出泥淖。其结果是，普京异军突起并带领俄罗斯重新走上大国复兴之路。梅德韦杰夫辞职的直接原因是普京建议修宪，深层原因则在于俄罗斯政治权力体系的调整。

　　1月15日，梅德韦杰夫向总统普京提请政府辞职，普京接受辞呈并任命米舒斯京为新总理。对此，梅德韦杰夫解释称，辞职是因为普京建议的宪法修改将极大改变俄罗斯行政、立法和司法之间的权力平衡，政府为给总统在此情势下作出所有必要决定创造机会，而根据宪法117条提交辞呈，以便总统“依法组建”政府。

　　普京在2020年国情咨文演讲中建议的宪法修改包括：俄罗斯宪法与国际法相比具有优先性;政府总理和部长由国家杜马选任;安全机构领导人由总统根据联邦委员会建议任命;总统只能有两任任期;提高总统候选人标准;禁止他国公民和永久居民在俄罗斯担任高官;提升国家委员会的地位;授予联邦委员会根据总统动议解除宪法法院和最高法院法官职务的权力;授予宪法法院根据总统动议在联邦法律被签署前审查其是否违宪的权力;设立强制性的最低薪酬和社会安全指标等多项内容。

　　尽管普京建议的修宪称得上“俄罗斯政治体制的重大变革”，但若离开当前俄罗斯政治权力重构的宏大背景，可能就无法完整讲述该事件的重要内涵。目前，俄罗斯面临“苏联解体以来最重要的政治变化之一”——“2024问题”的挑战。所谓“2024问题”，简单来看，是指2024年普京总统任期结束后由谁接班。它不仅事关“后普京时代”的俄罗斯权力格局如何搭建，更与过去20年形成的普京体制何去何从，以及俄罗斯国家政治发展道路设计等决定俄罗斯未来的关键问题紧密相连。因此，当前俄罗斯政局的任何风吹草动都会被置于“2024问题”背景下进行仔细审视。

　　此次梅德韦杰夫政府辞职也不例外。而媒体披露的部分细节则进一步加剧了外界的想象和猜测。比如，梅德韦杰夫提交辞呈与普京国情咨文演讲结束仅有两个多小时的间隔;许多部长对政府辞职事前“一无所知”;国家杜马副议长亚历山大·朱可夫称自己是在国情咨文演讲期间才获知此事;此前声明不显的米哈伊尔·米舒斯京迅速被任命为新总理等。

　　普京多年的盟友，也被认为是主要继任者之一的梅德韦杰夫选择“退居二线”，无疑增加了俄罗斯政坛变数。激进的分析认为，梅德韦杰夫是通过辞职向普京表达不满，因为普京提议的政治体制调整使杜马在未来权力格局中地位大大提升;而杜马领导人沃罗金是梅德韦杰夫多年的政治竞争对手。

　　还有分析沿此思路继续延伸，认为梅德韦杰夫成为接班人的可能性大大降低，甚至已成为“牺牲品”。原因是近几年俄罗斯经济和社会困难重重，民众对梅德韦杰夫及其领导的政府极为不满;梅德韦杰夫本人深陷腐败丑闻并影响到民众对普京支持率。

　　1月16日，梅德韦杰夫被任命为联邦安全委员会副主席，继续搭档普京处理俄罗斯国防和安全事务。这一安排看起来仍给梅德韦杰夫在未来政治框架中留有一席之地，因此以特列宁为代表的部分分析者认为梅德韦杰夫地位没有发生变化，仍是俄罗斯政界的二号首长。看好梅德韦杰夫前景的分析者认为，卸任总理可使梅德韦杰夫从舆论漩涡中解脱出来，为他争取了缓冲时间和空间，不会损害其权力根基。

　　至于梅德韦杰夫的继任者米舒斯京，他虽然以黑马姿态出现在当前俄罗斯政坛，但舆论普遍认为他不是普京继承人的有力竞争者。米舒斯京自2010年起担任俄罗斯国家税务局局长，尽管曾以采信息技术手段更新俄罗斯税务系统而小有政绩，也因担任俄罗斯冰球联盟主席职务与普京多有交集，但总的来看在俄罗斯政坛声名不显。对此，自由欧洲电台评论称，米舒斯京在担任总理后会因缺乏政治声望而很难独立开展工作，这有利于普京为2024年后的政治权力布局。

　　“后普京时代”谁主沉浮

　　实际上，如果将未来谁主沉浮的问题暂放一边，仅来探讨年初俄罗斯政坛变局所蕴含的重要意义，则它至少标志着近年来俄罗斯围绕“后普京时代”政治变革的辩论已落下帷幕，也预示着俄罗斯为应对“2024问题”而进行的权力过渡正式启动，尽管时间比很多预期要早。

　　近几年，俄罗斯一直在为解决“2024问题”进行思想准备和舆论预热。2018年10月，俄罗斯宪法法院大法官瓦列里·左尔金撰文称1993年宪法“模糊和过时”，提出修改宪法以适应国家变化;12月，俄罗斯国家杜马主席沃罗金表达了同样看法。

　　2019年，俄罗斯高官和有重要影响力的人士发表意见更加频繁：7月，沃罗金撰文建议修改宪法以赋予议会在总理和政府组建上有更大权力;9月，俄罗斯国家技术集团总裁谢尔盖·切梅佐夫在接受媒体采访时也表示，俄罗斯宪法修改是适应国家变化，可交给俄罗斯人民做决定。切梅佐夫的表态被认为是普京总统核心圈和俄罗斯权力精英内部对该问题的讨论已基本结束的信号。于是我们看到，普京在12月年度记者会上谈及俄罗斯政治制度的可能改变时，向民众及国际社会公布了他将于2024卸任总统，希望对宪法进行改革等信息。本次国情咨文演讲中普京公开列举出宪法修改的基本内容，则为过去一段时期的思想大讨论画下了句号。尽管俄罗斯国内外对该问题的争论今后仍会持续，但与此前辩论的现实政策价值已大不相同。

　　今后，俄罗斯政治生活核心内容将是沿着此次变动开启的路径，聚焦于为普京卸任后维持国家政治稳定和延续普京政治遗产服务。一向以善于解读克里姆林宫信息著称的“今日俄罗斯”总编辑玛格丽特·西蒙尼扬(她也是普京欣赏的记者之一)评论此次俄政坛变局时表示，俄罗斯极可能采取哈萨克斯坦模式，通过设立新职务保证普京在卸任后能够继续充当“国家领导人”。至于究竟采取何种模式，国际社会目前主要有三种猜测：俄罗斯国家理事会领导人、政府总理、议会议长。相比总理、议长，以及因白罗斯总统卢卡申表态而几乎没有了可能性的另一模式——“俄白新联盟领袖”等传统模式，由普京2000年9月设立、此次演讲中又被着重强调的国家理事会似乎提供了新选项。国家理事会成员包括俄罗斯地方领导人和总统挑选的其他高官，名义上是总统顾问机构，但从设立至今外界一直不清楚其具体职能。普京本次演讲中表示要通过宪法确认国家理事会的角色和地位，以保证它有效关注俄罗斯“最重要问题”。如果宪法修改后赋予国家理事会重大权力，那么，该机构将会成为2024年后俄罗斯政治权力框架的关键一翼，从而形成普京领导的国家理事会、梅德韦杰夫领导的总统班子、米舒斯京(或其他人)领导的政府班子共同驾驭俄罗斯这驾马车的态势;届时，由普京领导的国家理事会地位会隐然超越其他两套体系，成为俄罗斯事实上的政治权力核心。

　　俄罗斯政治的变与不变

　　普京“去而不离”(即卸去总统职务但不离开权力核心)这种可能的政治前景引发了西方的新一轮批评，指责普京修宪建议与之前采取的措施如出一辙，目的都是解除对其权力的约束，保证他在2024年后能继续掌权;因为普京安排将为自己带来更大的“弹性空间”，俄罗斯行政、立法、司法体系的权力制衡将激化潜在继任者之间的竞争，使普京能够控制权力中心。面对这类猜测，普京在1月18日的一次活动中表示，他反对苏联式的领导人终身制。

　　不过，对年初的俄罗斯政坛变动及其含义，国际舆论中还有一种声音，认为在俄罗斯当前现实权力格局不变的情况下，任何关于继任者讨论和猜测都缺乏现实意义，因为这可能是普京故布疑阵。的确，后普京时代的俄罗斯政治权力框架经过次轮调整虽已初显端倪，但还存在诸多变数，更谈不上已奠定基石。普京的另一重要盟友、俄罗斯审计署署长库德林1月15日在接受国家电视台采访时表示，目前谈论2024年后普京是否担任新职务还“为时过早”。长期服务普京的顾问曾对媒体表示，普京是一位精明的战术大师和糟糕的战略家。与设定长期目标并一以贯之相比，普京更倾向于在实战中保持选择自由，其风格是根据特定时刻的民意和风险来决定短期政策，从而保证有足够空间在必要时调整政策或改变目标。所以，仅根据俄罗斯近期人事变动很难对普京卸任后的具体工作安排作出确定性预测。

　　短期内，俄罗斯政治生活重心是推动普京提出的修宪和组建新政府。目前，相关工作正在积极推进。比如，根据普京总统提议，由75名成员组成的专门工作小组已经建立并召开了第一次会议。工作小组的主要任务是准备修宪提案。不过，由于小组成员中只有11名律师，而且还有医生、运动员、慈善机构负责人、作家等而受被外界批评为仅仅是“象征性的”。2021年9月的新一届杜马选举也可为观察俄罗斯“2024问题”走向提供重要参考。

　　中长期内，如果此次政坛变局所预示的总统权力分散给总理和议会等政治安排成为现实，那么，“后普京时代”的俄罗斯内政外交政策至少不会在2024年后很快就发生重大变动。这对期待俄罗斯在普京卸任后发生重大政策转变的欧美国家而言，可能是不愿看到的。

　　(作者系复旦大学国际问题研究院俄罗斯中亚研究中心副研究员)

责编：高恒涛