对征收补偿方案不服，能否单独提起行政复议

《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十四条与第二十六条分别规定，被征收人可以对房屋征收决定及补偿决定申请复议或者提起诉讼，但未规定被征收人可以对征收补偿方案申请复议或者提起诉讼。那么，对征收补偿方案不服到底能不能单独提出行政复议呢？下面，结合案例做以说明。

一、基本案情：

李某在XX区某街道某村拥有合法住宅。2013年10月30日，李某获知街道办事处于2011年5月10日作出《某街道某村某地块房屋征收与补偿方案》。李某认为，街道办事处作出征收补偿方案的程序与实体内容均违法，侵害了其合法权益。因此，李某以街道办事处为被申请人，向区政府提起行政复议，请求确认街道办事处作出《某街道某村某地块房屋征收与补偿方案》的具体行政行为违法，并予以撤销。

二、处理结果：

行政复议机关某区政府认为，具体行政行为是指国家行政机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织在行政管理活动中行使行政职权，针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的具体事项，作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为，具体行政行为应当具备外部性。本案中，《房屋征收决定》和《房屋征收公告》已载明：房屋征收补偿标准按某街道2011年5月10日制定并经政府讨论通过的征收补偿方案执行。由此可见，街道办事处人作出的《某街道某村某地块房屋征收与补偿方案》并不直接适用于公民、法人，不具备外部性，仅是街道办事处在房屋征收的准备阶段，按照上级部门工作要求所制定的内部文件，该行为属于行政机关的内部行为，不是具体行政行为。因此，复议机关某区政府认为李某的行政复议申请不属于行政复议受理范围，遂驳回申请人的行政复议请求。

三、律师点评：

本案焦点问题在于征收补偿方案是否属于行政复议受案范围，征收补偿方案是否属于征收决定的内容，对征收补偿方案不服能否单独申请行政复议。

（一）征收补偿方案属于征收决定的内容。

《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。

制定征收补偿方案是征收决定的阶段性行为。决定征收房屋是一个多阶段的行政行为。所谓多阶段行政行为，是指在行政行为最终完成前，需要经过若干连续不断的阶段，各阶段不具有独立的法律意义，也即不产生独立的法律后果。制定征收补偿方案是市、县级政府作出征收决定的前置行为，是一个典型的阶段性行政行为。

（二）对征收补偿方案不服不能单独申请行政复议。

事实上，一旦市、县级政府作出房屋征收决定，那么征收补偿方案所适用的对象就是特定的、明确的，完全具备具体行政行为的特征，应属行政复议受案范围。因此，单纯就征收补偿方案而言，如果房屋征收部门没有将其作为征收决定的内容，而仅仅是在公告时发布，那么，当事人完全可以直接以其为标的申请行政复议。但是，征收决定与征收补偿方案是不可分离的，补偿方案是决定的内容。从这个角度讲，当事人认为征收补偿方案不合法、不合理，只能就征收决定申请行政复议，由复议机关在审查征收决定时进行全面审查，而不能仅针对征收补偿方案提起行政复议。

（三）申请人就征收决定提起行政诉讼，并针对征收补偿决定申请行政复议，可以通过上述救济途径解决房屋征收补偿问题。

《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十四条规定，被征收人对市、县级人民政府作出的房屋征收决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。

《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第三款规定，被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。

综上，征收补偿方案属于征收决定的内容，对征收补偿方案不服不能单独申请行政复议。且申请人已就征收决定、补偿决定提起诉讼或复议，可以通过上述救济途径解决房屋征收补偿问题，因此，征收补偿方案不属于行政复议受案范围。