关于改进土地储备专项债券管理的建议

土地储备是稳定土地市场、落实调控职能的有效手段，有利于促进土地市场发育，为土地招标拍卖挂牌出让提供保障。依法依规解决土地储备资金问题，是保障土地储备工作健康发展的重要基础。自2017年起，为完善地方政府专项债券管理，国家率先从土地储备领域开展试点性工作，发行土地储备专项债券。为了解宜春市土地储备专项债券发行、使用情况，总结试点经验。笔者对全市土地储备专项债券开展了实地调研，并推出了改进的意见和建议。

　　一、宜春市土地专项债券发行和管理情况

　　(一)机构情况。宜春市共有11家土地储备机构，全部为财政全额拨款、公益一类事业单位。根据《土地储备管理办法》，全市11家土地储备机构均由所在市、县两级自然资源主管部门负责管理，由财政部门负责对土地储备资金及资产进行监管，代表当地政府对所在辖区行使土地收购储备、储备土地前期开发、储备土地管护、发行土地储备专项债券等一系列工作。

　　(二)土地储备专项债券发行情况。土地储备专项债券由省级政府统一发行并转贷给市县级政府，债券资金由财政部门纳入政府性基金预算管理。截止目前，宜春市土地储备专项债券发行金额为11.4亿元。其中，2017年全市11家土地储备机构统一发行了土地储备专项债券，发行金额为8.7亿元；2019年樟树市、高安市分别发行了土地储备专项债券，发行金额合计为2.7亿元。发行的土地储备专项债券期限均为5年。

　　(三)土地储备专项债券管理情况。宜春市11家土地储备机构对于土地储备专项债券的管理模式均略有不同，其中，宜春市靖安县和奉新县土地储备专项债券的管理模式值得参考。靖安县土地储备机构在债券资金使用上，严格对应到项目，资金使用流程清晰，以征地资料、票据、政府批复等资料为依据支出土地收储款，能够很好的保证债券资金专款专用。奉新县在债券资金管理上，部门协作流畅，由土地储备机构按照对应的土地储备项目开展土地收储工作，规范使用债券资金，由县财政局、县自然资源局负责对债券资金的使用用途、金额进行审核和全程监管。

　　(四)土地储备专项债券发挥的效益。土地储备机构在国有企业改制、中心城区建设、存量土地挖潜等方面发挥着积极作用，但由于受财政资金桎梏，收储业务开展受限。土地储备专项债券的发行，为收储项目的开展提供了有力的资金支持，发挥了较好的社会效益与经济效益。以宜春市市本级为例，为支持宜春市大数据产业园建设，市本级抓住2017年土地储备专项债券申报契机，积极申报并成功发行了大塘片区土地储备项目专项债券。在债券资金的有力保障下，大塘片区土地收储工作开展井然有序，为大数据产业园的开发建设做好了用地保障。现债券资金收储的土地已全部供应用于大数据产业园建设。2019年宜春市大数据产业园已有华为、华唐、华洋、必爱旅行、中国网库等61家大数据企业落户，入驻运营30家。

　　二、债券运行中存在的问题和困难

　　一是报批费用未明确。目前，政策文件规定土地储备专项债券主要用于征收、收购、优先购买或收回土地需要支付的土地价款或征地、拆迁补偿费用及必要的前期开发费用，但在实际操作中，土地取得相关费用中还包括用地报批(农用地转用和征收报批)费用，这部分费用能否从债券资金中支付，尚未有明确的说法，导致有些县(市、区)在操作上存在争议。

　　二是资金使用需明晰。土地储备专项债券资金要求对应项目进行使用，但在实际操作中，土地储备项目实际支出的土地取得费用和前期开发费用，时常和债券发行时项目预计支出的费用存在差距。在实施过程中有的项目资金仍存在缺口，而有的项目反而可能存在资金结余。此类情况债券资金应如何使用，缺乏详细操作指南。

　　三、改进和完善土储专项债券管理的意见和建议

　　一是加大土地储备业务培训力度。随着土地储备监管系统的使用和土地储备专项债券的发行，土地储备工作的专业性日趋增强，建议开展土地储备专业知识培训，尤其是针对土地储备专项债券的业务培训。在培训前征集各县(市、区)的问题，让培训在解读政策、明确规范操作的同时，能更直观地答疑解惑，更好提升储备工作人员专业技术水平，为土地储备工作顺利开展提供业务知识保障。

　　二是进一步明确债券资金使用细则。省级国土部门和财政部门和审计部门共同对债券资金的使用范围进行细化并加以明确，针对土地储备工作及债券资金使用中存在的问题，出台详细具体的操作指南，以便储备工作更加有序开展。将土地报批费(包括新增建设用地土地有偿使用费、耕地开垦费、以出让方式供地的耕地占用税)追加列入债券资金中使用。建议对同一批次发行债券在总金额不突破和对应的项目不改变的前提下，项目之间对应的债券资金可自行进行调整，以便更好更充分的使用债券资金。

　　三是改进土地储备专项债券额度管理机制。将土地储备专项债券额度从地方政府债务总额中剥离出来单列管理，另行制定土地储备专项债务限额管理分配办法。土地储备专项债券的发行和使用严格对应到项目资产和收益，偿还来源有保障，债务风险较低，因此可以单列出来进行管理，不挤占地方政府债务总额。（责任编辑：郭银双）

关于改进土地储备专项债券管理的建议

——以江西省宜春市为例

来源：中国新闻周刊；作者：丁继平