放开中小城市落户的关键，是就业和公共服务均等化

【“宏观札记”为粤开证券首席宏观研究员张德礼在界面新闻开设的专栏，分析宏观经济形势】

近期中办和国办联合印发了《关于促进劳动力和人才社会性流动体制机制改革的意见》。在以户籍制度和公共服务牵引区域流动部分中，明确提到全面取消城区常住人口300万以下的城市落户限制，全面放松城区常住人口300万至500万的大城市落户条件，完善城区常住人口500万以上的超大特大城市积分落户限制。

根据城乡建设统计年鉴的数据，全国662个城市中，城区常住人口300万以下的有643个，几乎囊括了所有的三四线城市及中小城市。城区常住人口在300到500万的城市有10个，在500万以上的城市有9个。可以看出，有将近98%的城市，直接受益于户籍政策的调整。

这一政策变化，是近年区域政策调整的具体体现。以西部大开发、东北振兴和中部崛起为代表的旧式区域发展战略，本质上是利用行政力量作为经济指挥棒，践行区域均衡主义。但一味追求均衡，并没有让区域间的发展差距明显缩小。而且维护区域均衡发展的两个关键手段——基于转移支付的财政安排和倾斜于落后地区的优惠政策，还带来了激励机制扭曲和资源错配的问题。

从全球范围看，强调非均衡发展和人口集聚性才是主流。人均GDP更高的国家，人口集聚效应往往也更强。比如美国、日本、韩国人口超过100万的城市群总人口占国内人口的比例，分别为46%、65%和50%，都位居世界前列。英法德等国家不符合主流规律，但这些国家都有自己的城市集聚区，比如伦敦城市群、巴黎城市群等。

图1：全球范围来看，人均GDP更高的国家人口集聚效应往往更强

美国50%的GDP是由少数人口和产业集聚区域所创造的，东京湾区面积占日本国土面积的3.5%，但创造了日本1/3的GDP。

图2：美国50%的GDP集中分布在少数地区

中国近年也开始调整区域政策，不再过度使用行政手段来促成四大区域间的均衡发展，而是重新审视效率和公平的关系，鼓励各类生产要素流动和提高配置效率。

人口和劳动力作为最重要的生产要素，它的流动是新区域战略的重点。今年年初国家发改委印发《2019年新型城镇化建设重点任务》，指出要全面放开城区常住人口300万以下的大城市落户限制。这次更是在更高层面联合发文，要求全面取消这一人口规模城市的落户限制。

我们通常所说的城镇化率，是常住人口城镇化率，指的是常住人口占总人口的比例。但中国有大量工作和生活在省市，但户口在农村的人群。根据国家统计局数据，2018年年末中国常住人口城镇化率为59.58%，户籍人口城镇化率为43.37%，两者相差了16.21%，乘以当年的总人口13.95亿，意味着有2.26亿人常住在城市，但没有城市户口。

毫无疑问落户标准的放松，将加快户籍人口城镇化进程。相比于生活在城市里的农村户口人群，城市户籍人口能够享受到更多的公共服务，比如教育、医疗和养老等。笔者预计将有千万数量级的人会选择落户城市，尤其是那些已经长期生活在城市，但因原先户籍制度限制而无法落户的人群。相应也会带来置业需求，人口集聚后对服务业的需求也会增加，这有助于规模经济效益的发挥。

在落户条件放松的同时，这些人户分离的人口选择落户城市的意愿，对于实现政策目标而言非常重要，值得高度关注。

笔者认为，有两个关键点。一是在城市里的就业机会。中国人的租房理念并不强，层级越低的城市越明显，选择在城市落户并定居，通常意味着需要购置房产，日常的各类生活成本和农村相比也更高。能否有一份合适的工作，并且对未来收入有稳定的预期，是大多数人需要考虑的因素。二是基本公共服务能够真正实现均等化，落户城市后能够和原先的城市居民，享受到同等的教育、医疗和养老等服务。

因此，为了让落户标准放松起到更显著的效果，可能还需要配套的政策调整。一是继续落实“房住不炒”政策，稳定对房价的预期，缓解置业和房屋租赁方面的压力。二是稳定就业、创造就业机会，比如加强产业向中西部和低线城市的转移、强化职业技能培训等。三是逐步落实基本公共服务均等化政策，让新落户城市的人口更有归属感。

总的来说，笔者认为取消和放松城市落户限制是新区域战略的具体体现，将加快户籍人口城镇化，人口集聚后也有助于规模经济的发挥。在户籍政策放松的同时，进行配套政策调整，比如落实“房住不炒”、稳定就业和推动基本公共服务均等化，将提高更多人口落户城市的积极性。

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