为了明天：专家聚首京城把脉《未保法》修订

——《未保法》学术研讨，专家提八点共识，筑法律“防线”促孩子成长

（本文经授权发布！发言整理人：张荆教授）

编者的话：

围绕《中华人民共和国未成年人保护法（修订草案）》的研讨，专家学者得出较一致的八点共识：（一）时隔十三年《未成年人保护法》大修，增条款近倍，是我国未成年人保护事业的大事、善事；（二）增加“政府保护”专章，彰显国家亲权的政府担当；新增“网络保护”顺应信息时代立法需求。（三）修法中注意与联合国《儿童权利公约》接轨，表现出修法的国际化特色，需求同存异，避免立法歧义。

（四）总则中设定国家级“领导小组”（或委员会），组织、协调和落实未成年人保护工作。

（五）“家庭保护”必须强调父母是未成年人的第一责任人，不应以任何理由推向社会。

（六）“学校保护”反欺凌，修法应尝试“恢复性司法”。

（七）特殊学校比“专门学校”的称谓更准确，原有工读学校可续用，但需改造。

（八）“司法保护”借修法之际，努力建构预防未成年犯罪的“社会防卫体系”，回应“降低刑事责任年龄”的社会舆论。

2019年11月底，由北京改革和发展研究会、中国政法大学犯罪评估与防控研究中心共同主办的《中华人民共和国未成年人保护法》、《预防未成年人犯罪法》修订草案专家研讨会在北京福建饭店举行。与会学者有北京改革和发展研究会副会长张荆教授、中国预防青少年犯罪研究会副会长李豫黔、中国人民公安大学李玫瑾教授，中国政法大学刘邦惠教授、王顺安教授、姜斌祥研究员、西南政法大学王利荣教授，北京市女法官协会未成年人权益保护工作委员会（法官妈妈）尚秀云，中国青少年研究中心路琦，中学生报原主编杜立，全国人大原内司委工青妇室副主任赵智鸿，最高人民检察院原检察官刘雅清，长沙孟妈妈青少年保护家园园长孟繁英，北京工业大学文法学院王辉讲师等。

（与会专家学者热烈研讨《未成年人保护法（修订草案）》）

与会专家学者中有相当数量的是中国青少年犯罪研究的老人，曾目睹了1991年《中华人民共和国未成年人保护法》的诞生，也参与了2006年《未成年人保护法》的修改，温故求实，再度推敲，贡献智慧。现将专家学者的修法意见整理如下，以飨读者。

一、《未成年人保护法》大修意义重大

张荆：《中华人民共和国未成年人保护法（修订草案）》从原来的72条增加到130条，条款增加近两倍，新增了“网络保护”和“政府保护”两章，特别是“政府保护”强化了政府职责，使未成年人保护工作有望扎实落地，也体现了党和国家、社会对未成年人保护的高度重视。《未成年人保护法（修订草案）》强化了未成年人的保护基本原则，并与国际社会接轨，在总则第五条中引入了联合国《儿童权利公约》中的“儿童利益最大化”原则。

此次《未成年人保护法（修订草案）》注意问题导向，重点从未成年人监护权、校园欺凌、性侵、暴力、虐待、伤害，及未成年人迷恋网络和被害人保护等方面进行修改。使《未成年人保护法》又前进了一大步。

（北京改革和发展研究会副会长张荆教授做主旨发言）

杜立：与现行《未成年人保护法》相比，草案增设“政府保护”专章，对国家监护制度作了比较详细的规定，确立国家亲权责任，明确在未成年人的监护人不能履行监护职责时，由国家承担监护职责。

草案还规定，监护人不履行或者因故不能履行监护职责，且短期内无法指定或者不适合委托其他人代为照护导致未成年人无人照料的；遭受监护人严重侵害需要被紧急带离等情形的未成年人，应当由国家对其进行临时监护。草案针对农村留守儿童等群体的监护缺失问题，完善了委托照护制度；细化中止和撤销监护人资格制度，是修法的一大进步。

路琦：立法逻辑和原则较为清晰，特别是在第五条的（四）中把原来《未成年人保护法》中的“保护”前置，即“保护与教育相结合”，强调“保护”的重要价值，确保第一条立法目标的实现，思路清晰。

从法律上完善了未成年人监护制度。《草案》完善了监护责任和撤销监护资格等的规定，完善了国家监护的兜底责任，并进一步明确各级民政部门代表国家承担监护的兜底职责，监护责任分别在第八条、第二十条、第二十一条、第八十五条等条款中体现。各条款相互衔接，在逻辑上确保了未成年人都能得到妥善监护。

二、总则的修订建议（第1-12条）

（一）总则中应明确法律的执行主体

张荆：对《未成年人保护法（修订草案）》做一个粗略的统计，“国家”一词出现了42次，“国家机关”出现了6次。比如：第八条“……由国家承担监护职责”；第十一条国家支持建立学科、国家建立统计调查制度；第十二条国家对成绩显著的组织、个人给予表彰和奖励；第三十七条国家鼓励、支持组织和个人开展活动与服务；第三十九条国家鼓励爱国主义教育基地建设和开放日；第四十三条，国家鼓励有益于未成年人的新闻出版和科普活动；第五十七条国家保护未成年人依法使用网络；第五十九条国家鼓励网络创作与传播；第一百一十三条，国家鼓励心理干预等。除国家承担监护职责具体实施部门明确规定为“民政部门”外，其他条款都过于笼统。什么是国家？广义讲是语言、文化、种族、血统、领土、政府、历史等共同拥有的社会群体。从狭义的角度讲，国家是社会共同体，行政管理当局是国家的基本象征，即使是狭义的解释，上述条款中哪些行政管理当局负责鼓励、支持、承担等职责并不清晰。

《未成年人保护法》立法近三十年，因“国家”概念过于笼统，在实施中，法律主体责任不清，或无人过问，或各部门相互推诿，无法落实。我们应当汲取过去实施中教训，在此次修法中明确责任主体。建议在《未成年人保护法》“总则”中加上一条“国家设立未成年人保护领导小组，组长由国务院总理任命，小组成员由教育、民政、工商、公检法司等行政部门的职员组成，领导小组代表国家行使未成年人保护的领导、组织、协调和落实工作。过去学界一直讨论的建立“青少年保护部”议题，不符合国家精简机构改革的要求，而且行政成本高。但是，青少年的成长关系到国家的未来，工作具体琐碎，牵涉面广，需要协调的部门多，因此在修法中明确法律的实施主体是必要的。国务院下设领导小组的方式是比较折中、便捷，也符合中国国情。

李豫黔：根据未成年人利益最大化的原则，为了我国3亿儿童的美好未来，《未成年人保护法》中应当明确规定，在国家最高层面上的权威部门牵头协调，总体负责未成年人的所有问题。建议国家成立“未成年人保护委员会”，统筹协调未成年人保护及其预防未成年人犯罪等相关问题。各级政府也应当从上至下照此设立类似机构，专门负责解决好本地区未成年人保护的所有问题。

（中国预防青少年犯罪研究会副会长李豫黔发言）

王顺安：为保障《未成年人保护法》的落地，以及少年法治的真正实现，必须建立执法与监督管理机构。基于目前许多省市“未成年人保护委员会”由妇联转到团口后又划归到民政系统的曲折过程及有限效果，建议参考法国从中央到地方建立的预防犯罪委员的成功做法，建立从国家、省（直辖市）、地市、县（旗）和乡镇等五级预防犯罪委员会，由各级党政一把手兼任主任委员，其职能涵盖预防犯罪的全领域，目前的核心任务之一是加强与落实《未成年人保护法》《预防未成年人犯罪法》所规定的各项制度，切实保障未成年人的合法权益并＂为了明天＂促进未成年人健康成长！

路琦：机构、人员及职责是修法的关键，建议进一步整合完善草案的相关规定，以确保既有机构和人员，又不至于重叠浪费资源。

（二）修法的国际化与公民意识

第二条 本法所称未成年人是指未满十八周岁的公民。

对中国境内未满十八周岁的外国籍、无国籍未成年人，依照本法有关规定予以保护。

第四条 国家、社会、学校和家庭对未成年人进行理想教育、道德教育、文化教育、纪律和法治教育、国家安全教育，进行爱国主义、集体主义和中国特色社会主义的教育，提倡爱祖国、爱人民、爱劳动、爱科学、爱社会主义的公德，抵制资本主义的、封建主义的和其他腐朽思想的侵蚀，引导未成年人树立社会主义核心价值观。

张荆：《未成年人保护法（修订草案）》第二条与原法比较，增加了第二款是与时俱进的修法，改革开放以来，中国迅速迈向国际化，在华外国籍和无国籍成年人口在增加，随父母来华的外籍和无国籍的未成年人口也在增加，他们的权利当然也应当受到我国《未成年人保护法》的保护，因此此款增设具有国际化的视角。

但是，如果确定增设第二条第二条款的话，建议修改第四条，删去“抵制资本主义的、封建主义的和其他腐朽思想的侵蚀”，一是后一句“引导未成年人树立社会主义核心价值观”包括了“抵制”的内容。二是在华外国籍和无国籍的未成年人，相当数量的来自于资本主义国家，会使其在学法中出现理解障碍。同时，建议修改第四条的将“爱社会主义公德”改为“爱社会公德”或“遵守社会公德”，公德是指“公共道德”，是有关社会公正和幸福的行为。比如：不破坏公物等。加上社会主义的定语容易造成人们对“公德”理解上的歧义。一是公德具有共通性；二是具体到“破坏公物”的行为，破坏社会主义的公物是违反公德，那么破坏资本主义公物是不是违反公德的行为呢？该定语会加大未成年人对法条理解的困难。

赵智鸿：建议在《未成年人保护法》第四条中，增加“加强公民意识教育，培育公民意识”。依法治国根本上说或者说最重要的是依宪治国，我们现在缺少公民教育，因而比较缺少公民意识，成年人的公民意识也不强。公民的责任和义务在宪法里面有很多的表述，当代公民应该具有公民意识，这也是依宪治国的需要。

（三）总则修改的其他建议

第三条 未成年人享有生存权、发展权、受保护权、参与权等权利。

未成年人依法平等地享有各项权利，不因本人及其父母或者其他监护人的民族、种族、性别、职业、宗教信仰、教育程度、财产状况、身体状况等受到歧视。

王辉：《未成年人保护法（修订草案）》对未成年人的法定权利规定的较为笼统，建议借鉴联合国《儿童权利公约》中的一些内容，将未成年人的权利予以明确。例如，受教育权、隐私权、姓名权、言论自由权、宗教信仰权等权利应当有所规定。以便于对未成年人进行保护。

第七条：任何组织和个人发现不利于未成年人身心健康或者侵犯未成年人合法权益的情形，都有权劝阻、制止或者向有关部门提出检举、控告。

国家机关、法律法规授权行使公权力的各类组织及法律规定的公职人员，以及密切接触未成年人行业的各类组织及其从业人员，在工作中发现未成年人身心健康受到侵害或者面临其他危险情形，应当立即向有关部门报告。

张荆：第七条第一款规定任何组织和个人发现侵害未成年人身心健康等，有权阻止、制止或者向有关部门检举、控告。第二款是指公权力组织和公职人员发现侵害未成年人身心健康的，立即向有关部门报告。公权力组织属于“任何组织”，公职人员属于“个人”。因此第二款与第一款重复，建议删除第二款。

第十一条：……国家建立健全未成年人统计调查制度，开展未成年人状况统计、调查和分析。

路琦：第十一条中需要明确数据库建设和动态管理的责任主体。国家全面真实掌握未成年人的整体情况和基础数据至关重要。建议将第十一条第二款改为“国家统计部门应当配合民政部门建立健全未成年人统计调查制度”。

三、第二章“家庭保护”的修订建议（第13-22条）

（一）“家庭保护”需具体化

刘邦惠：建议第二章明确家长的责任，开办家长学校，提高家长的教育能力。

杜立：近年来，类似北京奶西村那样的少年暴力事件大幅度增多，原因之一是家庭监护的缺位。在社会变迁、人口流动的大背景下，监护缺失的现象在流动人口集中的社区凸显。

我国的监护制度基本上是以确定被监护人的父母的责任来构架的，但现实中，“监护不力”的问题很突出，不少家庭存在着父母再婚后，孩子受到一方的歧视甚至虐待；父母亡故或入狱，孩子的生活陷于困境，寄人篱下，或无依无靠；父母暴力倾向严重，经常体罚孩子；监护人因极端贫困、身患重病、年老体衰、身体残疾等原因，实际上丧失了监护能力；监护人素质低，有酗酒、赌博、嫖娼、卖淫、吸毒、小偷小摸等恶习，很难承担起监护责任；父母远离家乡进城打工，长时间不和孩子生活在一起；随父母流动，未成年人无法享有家庭的教育、保护和养育……现实中，由于监护不力而导致未成年人权益受侵害甚至犯罪的案件层出不穷。因此建议“家庭保护”章节应针对上述问题进一步具体化。

（二）修法应强调父母是孩子的第一监护或第一责任人。

第十三条 父母或者其他监护人应当创造良好、和睦的家庭环境，依法履行对未成年人的监护职责。

共同生活的其他成年家庭成员应当协助未成年人的父母或者其他监护人履行监护职责。

李玫瑾：我感觉这次的“两法”修改比上一次进步大很多，但是仍然还是有一些问题，我其实不是法学的专家，所以在听到一些相关讨论的时候，最重要的感觉是，立法人有立法人的考虑，是有不同专业的角色决定。这个事主要是依靠法学专家具体来设计，所以，我们从心理学和犯罪学角度出发的专家可能更多的提的是相对理想化的东西，真正在法律上操作的还是需要一些现实的考虑。

但是，我仍然想呼吁的是《未成年人保护法》的“家庭保护”中，设立母亲“养育期”，同时呼吁母亲要自己担好责任。对于“家庭保护”的第十三条，我认为应该强调父母是孩子的第一监护人，第一责任人。我觉得这个问题特别突出，或者说特别严重。现在有一些留守儿童，父母为了生活几乎都不管孩子，这个不管造就了很多悲剧。在这种背景下，有些地方一出事就对一些民政部门、公安部门和政府部门干部给予处分，结果好多当地的女性、妻子就给丈夫打电话说：你在那边帮我找份工作吧，孩子现在都是由政府管了，如果不管的话政府需要担责任……

确实，我们法律没有明确的规定“父母是第一监护人”，自己养育孩子本是天经地义，能不能要求第一监护人、因某种原因不得不离开本地，委托有能力的监护人的时候，需要走一定的程序。我觉得应该在《未成年人保护法》中写进去。

（中国人民公安大学李玫瑾教授做主旨发言）

（三）“单独生活”难操作，离婚后抚养费执行是关键

第十六条：父母或者其他监护人不得使未满八周岁或者由于心理、生理原因需要特别照顾的未成年人处于无人看护状态，或者将其交由无民事行为能力、限制民事行为能力、患有法定传染性疾病等不适当人员代为看护。

父母或者其他监护人不得使未满十六周岁未成年人脱离监护单独生活。

刘雅清：《未成年人保护法》已是第三次修订了，但仔细看条款，确实感觉很多的不准确的地方，需要逐条再斟酌，要将设立各条款的本意思考清楚，以防顾此失彼或不够周延，比如：第十六条，列举不得将未成年人交由无民事行为能力等三种人看护，现实中，有违法记录、有故意犯罪记录和严重不良嗜好和习惯的，都是不适合做看护人的，法律也当有所规定。

杜立：第十六条第二款规定的不得“单独生活”，不如不得“单独居住”好操作。现行《预防未成年人犯罪法》第十九条规定，父母或其他监护人，不得让不满十六周岁的未成年人脱离监护单独居住。现在的《预防未成年人犯罪法（修订草案）》中把这条删去，挪到了《未成年人保护法（修订草案）》中，但把“单独居住”改成了“单独生活”。

以前，有些学生在校外租房，叫“居住”，法律对此禁止，学校也有法可依，好操作。而“单独生活”多指父母或其他监护人不在身边的那些人，应以“留守儿童”为主，涉及的孩子太多，不易操作。

第二十二条 ……父母离婚后，不直接抚养未成年子女的一方应当依协议约定、人民法院确定或者直接抚养人同意的时间和方式探望未成年子女，直接抚养的一方应当配合，但被人民法院裁判中止探望权的除外。

张荆：建议修改《未保法修订草案》第二十二条第二款，该条款规定：父母离婚后，不直接抚养未成年子女一方应当履行约定，探望未成年子女。当然，亲生父母与子女的互动是非常重要。但我们的研究发现：更重要的问题是不直接抚养的一方不持续支付抚养费，致使未成年人生活陷入窘迫，成长环境发生改变。因此，抚养费和探望同等重要。因此，建议在“父母离婚后，不直接抚养未成年子女一方应当依协议约定”之后加入“按时支付抚养费”，后接“在人民法院确定或者直接抚养人同意的时间和方式探望未成年子女”。

四、“学校保护”中反校园欺凌，尝试“恢复性司法”（第23-36条）

第二十六条 ……学校应当配合政府有关部门建立因家庭或者自身原因处于困境未成年学生的信息档案，开展关爱帮扶工作。

路琦：建议修改第二十六条，将“政府有关部门”具体化为“学校应当配合各级民政部门建立因家庭或者自身原因处于困境未成年学生的信息档案……”。

第三十三条 学校应当建立学生欺凌防控制度，对教职员工、学生开展防治学生欺凌的培训和教育。

学校对学生欺凌行为应当及时制止和处理，并通知被欺凌和实施欺凌行为的未成年学生的父母或者其他监护人；对相关未成年学生，应当给予及时的心理辅导和教育引导；对相关未成年学生的父母或者其他监护人，应当给予必要的家庭教育指导。

学校应当配合有关部门，根据欺凌行为性质和严重程度，依法对实施欺凌行为的未成年学生予以教育、矫治或者处罚。

张荆：在《未成年人保护法（修订草案）》中增设了第三十三条“防控校园欺凌”的条款，这是面对目前校园欺凌严重状态的立法反映，及时并有价值。建议在该条款的最后加入“学校实施恢复性司法，积极修复被欺凌行为破坏的人际关系”。

为什么要加入“恢复性司法”呢？研究发现，欺凌者在被告状、找家长，受到老师批评，或学校处罚后，常常会以更强硬的手段报复被欺凌者。2000年联合国做出鼓励所有国家更多使用“恢复性司法”的决议，许多国家尝试将“恢复性司法”运用到解决校园欺凌上，收到了很好的效果。这种做法是让欺凌人和被欺凌人坐到一起，在教师、社会工作者，以及司法人员的辅导（圆桌会议）下，欺凌者谈自己欺凌同学的原因、动机与忏悔，被欺凌者谈自己受到欺凌后的感受、恐惧及对学习生活的影响，在欺凌者的忏悔和被欺凌者宽恕的气氛中，达成双方和解，修复人际关系，消除报复和复仇的情绪，从根本上抑制欺凌问题再度发生。因此建议在三十三条中加入“恢复性司法”的内容。

王顺安：建议修改第三十三条，将＂欺凌＂改为＂霸凌＂，欺凌强调行为者的主观恶意，在中小学不是普遍存在的非常态现象。而基于青春期骚动和多巴胺作祟的受制于生理心理乃至本能恶作剧的＂霸凌＂则是客观存在的常态现象。更值得预测、预警、预防并釆取科学有效的防治与受害人的保护及其被害预防措施的落实，以防止互害模式的泛滥和被害人的＂恶逆变＂。

（中国政法大学王顺安教授发言）

五、第四章“社会保护”中的修订建议（第37-56条）

（一）保险产品的禁止条款不易“一刀切”

第三十二条 禁止学校、幼儿园指定购买或者直接推销保险产品。

杜立： 第三十二条修订的初衷是好，不强制摊派，尊重学生权利，也防止了学校敛钱。但不能一刀切。现实是学生在学校发生意外事故非常多，不论学生出现什么样的伤害，家长都要找学校赔偿，家长告到法院，法院多是“各打五十大板”，搞得学校苦不堪言，所谓“学生摔一跤，校长吓一跳”。为了防止这种情况发生，很多学校不敢组织活动，无论是外出还是校内都不敢，有的学校连单双杠都封了，只能上体育课时用。这对学生的成长极为不利。为了避免赔偿，很多学校则在开学收钱时，直接把保险费也收了。因此第32条款应该有更好的表述。

关于修订第三十二条，建议参考原保监会下发的《关于推行校方责任保险完善校园意外伤害事故风险管理机制的通知》，涉及“校方责任险”。中小学生在校期间发生意外伤害，校方为了将危险转移，需要购买校方责任险，基本保障范围包括校方责任导致学生的人身伤害，依法应由校方承担的经济赔偿责任。保费从学校公用经费中支出，每个学生每年的保费只需5元，学校在开学时收取。很多学生家长发现孩子上学时需要参与另外一种保险产品，也就是商业保险。商业保险一般是以年为单位来交，大多为每年是几十元，涵盖意外伤害和基本医疗保险两方面的保障。很多学校规定学生必须购买，参与购买后，无论是意外、或者疾病造成住院，都能够按照比例进行赔付。

（中学生报原主编杜立发言）

（二）“特殊学校”比“专门学校”的称谓更准确

第三十五条 对于在学校接受教育的有严重不良行为的未成年学生，学校与其父母或者其他监护人应当互相配合加以管教；无力管教或者管教无效的，可以依法将其送专门学校继续接受教育。

专门学校实行寄宿制。学生的学籍保留在原学校，符合毕业条件的，由原学校颁发毕业证书。

专门学校在课程设置上应当与普通学校相同，并根据未成年人身心发展特点开展教育矫治……

刘邦惠：建议第三十五条中的“专门学校”改为“特殊学校”，由教育部管，并为行为有问题的孩子制定相关的评估和管理制度。

（中国政法大学教授刘邦惠发言）

路琦：第三十五条第二款、第三款的表述与今年出台的《关于加强专门学校建设和专门教育工作的意见》中“学籍”和“课程设置”的表述不太一致。建议综合草案和《意见》的表述，将第二款改为：专门学校实行寄宿制。学生的学籍认定应当充分考虑学生和家长的意愿；将原有第三款删去，新的第三款为：专门学校应当依法（预防法）依规（《意见》）对学生进行教育矫治。

（中国青少年研究中心路琦女士发言）

赵智鸿：关于专门学校（或工读学校）问题，从了解到的一些情况看，专门学校确实还存在着很多的困难。他们承担的任务很重，这些老师24小时在学校，而且不仅付出的是时间、精力，还有很重的精神压力，教师们做出了很多奉献。所以应该给工读学校这些老师一些特殊的政策，包括他们的职称评定、工资薪酬待遇和健康管理等，在这部法律里规定可能比较难，应该制定相应法规规章，促进专门教育得到更好的发展。

（三）学校的周边禁止设营业性娱乐场所的“周边”需明确范围

第五十条 中小学校园周边不得设置营业性娱乐场所、互联网上网服务营业场所等不适宜未成年人活动的场所。

营业性歌舞娱乐场所、互联网上网服务营业场所等不适宜未成年人活动的场所，不得允许未成年人进入；游艺娱乐场所设置的电子游戏机，除国家法定节假日外，不得向未成年人提供。经营者应当在显著位置设置未成年人禁入、限入标志；对难以判明是否已成年的，应当要求其出示身份证件。

杜立：该条款规定了中小学校周边不得设置营业性娱乐场所、互联网上网服务场所等不适宜未成年人活动的地方。但周边是多大范围，立法不清晰，实施中不好处罚。

姜斌祥：我们最近做了一个课题“平安智慧校园”，项目研究希望学生出去，每天到哪个场所能够反馈到学校，学校害怕学生出事。学校外来的人进来没有背着包，但是出去的时候背着包，就是进来偷盗了，类似这类监控识别需要技术上解决。还有校园欺凌中也有“周边”的概念，什么叫周边？学校周边二百米还是三百米？学校周边这个地方如何监控？谁去布控？谁去运营监管？我们在实际的课题里面发现了不少性侵者和校园欺凌者就在学校周边活动、去踩点。谁又能监控他们呢？《未成年人保护法（修订草案）》中应该明确周边概念，以及哪个部门负责监管。

赵智鸿：第五十条有一个大的修改，突破了原法的禁止性规定。如果游艺娱乐场所设置的电子游戏机，限定的只是未成年人的时间而非地点，只要是国家法定节假日向未成年人提供的，说明未成年人是可以去的。这与第五十条规定相悖。如果新增加的“游艺娱乐场所”与原有的“营业性娱乐场所、营业性歌舞娱乐场所”有所区别，节假日可以进去，立法机关认为确实有必要增加，建议此规定另设条款予以明确规定，不宜放在这一条中。

六、第五章“网络保护”的修订建议（第57-67条）

（一）明确网络保护的监管机制

姜斌祥：关于《未成年人保护法》的“网络保护”中要求网络服务商进行自我约束，提供各种服务里面提供网络的监测软件，网络信息服务商提供的是虚拟的服务，谁来监管？建议在“网络保护”一章中添加“监管机制”条款，明确网络保护的监管部门，比如网信部门，或者是国务院下设一个未成年人保护和预防犯罪委员会，在委员会之下设一个专门网络保护监管机构来监管，并在“法律责任”的章节中，添加网络保护违法后的法律责任。网络这个阵地一定要有权威和权利机构监管，否则网络内容就会无约束，就会泛滥，网络服务商就是要赚少年的钱，像是网吧、游戏等，这是一个博弈，法律上必须界定清晰。

目前众多新媒体都把广告插播到软文里，使广告智能化，甚至涉黄，看后感觉很乱，缺乏监管机制，少年自我约束能力、心智发展都没有那么健全，对这些东西不理解，会受影响其健康成长，应在监管机制、在技术上和法律上有所加强。

网上“校园贷”现在对大学生的伤害很厉害，甚至当前还有很多青少年深陷在校园贷危害中，校园贷是学校管理的新软肋，学校没有办法去监管，催债的人甚至到学校里面去堵截，建议在《未成年人保护法（草案修订）》中添加有关防范、打击条款，以及法律责任条款。

（中国政法大学犯罪评估与防控研究中心姜斌祥研究员）

（二）设立家暴举报APP

姜斌祥：我在瑞士访问时，发现瑞士有一个做法，我们可以借鉴，就是对少年和家暴有一个平台，我国能不能建一个大的救助平台、一个青少年档案的数据库等，瑞士是这样做的，平台伴随有执行部门，数据库和平台都由国家机构管理，是像一个专门针对家暴和少年捆在一起的平台。而这个平台的执法者在警察部门，一旦有家暴和危害少年的，随时可以预警，可以通过手机和APP进行举报，打电话也可以。接到举报马上上门，我国现在还没有这种机制，对家暴或者家庭打架不当回事。而瑞士就有人管，警察接到举报直接去现场处置，当然他们也从软件上进行判断，如果不是那就不管了，如果属于严重级别的就会带走。

还有一个“踢猫效应”的问题。家暴导致少年受害，同时少年出来就加害别人。父母把自己的怨气变成“踢猫效应”，孩子又不能反抗父母，然后又到学校去加害别的孩子，现场处置的时候，还要防范少年的“踢猫效应”。我们国家在这个方面还差了一大步，建议在立法上明确有一个委员会管理，要有网络平台，还要有执法团队能去现场处置执法，再后面才是少年法院或者收容教养等。

（三）避免五十五条成为僵尸条款

第五十五条 任何组织或者个人不得披露未成年人个人隐私。

对未成年人的信件、日记、电子邮件、网络通讯内容，任何组织或者个人不得隐匿、毁弃、删除；除因追查犯罪需要，由公安机关或者人民检察院依法进行检查，或者对无民事行为能力未成年人的信件、日记、电子邮件、网络通讯内容由其父母或者其他监护人代为开拆、查阅外，任何组织或者个人不得开拆、查阅。

张荆：建议修改第五十五条第二款，因为《民法总则》中规定：无民事行为能力人的条件为“未满八周岁”。在八周岁以前未成年人几乎没有撰写和阅读信件、日记、电子邮件、网络通讯的能力，此规定多为“僵尸条款”，如果为了强调“不得开拆”的话，在上文“不得隐匿”后加上“不得开拆”即可。

（四）应规定无条件删帖，防牟取暴利

第六十六条 任何组织或者个人不得通过网络以文字、图片、音视频等形式侮辱、诽谤、威胁未成年人或者恶意扭曲、损害未成年人形象。

发现未成年人遭受前款网络欺凌侵害或者形象遭到恶意扭曲、损害的，受害未成年人的父母或者其他监护人可以要求网络信息服务提供者及时采取删除、屏蔽等措施，停止侵害。

刘雅清：第六十六条第二款，受网络侵害时，规定该未成年人父母或其他监护人可以要求停止侵害，却忽略了受害未成年本人的该项权利，应该修改为“受害未成年人或其父母、其他监护可以要求┄”。

张荆：建议修改第六十六条第二款，应加入对网络信息服务商的规制，强调“网络信息服务提供者确定该受害者者是未成年人，应立即无条件删除和屏蔽”。避免现在网站删帖的复杂程序，要求填写删帖申请文档，提交相关证明材料等，久拖不删，甚至一些网站以删帖为盈利手段，牟取暴利。

七、第六章“政府保护”的修订建议（68-90）

（一）前置政府保护条款，彰显政府保护担当

路琦：“政府保护”放在第六章不太合适，建议将其提前到“总则”后，放在第二章，其他往后顺延。这样可以充分彰显国家为民、政府为未成年人履职的责任担当。

李豫黔：《未成年人保护法》提出了家庭、学校、社会、网络、政府、司法等六大保护，很系统，也很好看。但要调整，要细化。如网络保护就是政府保护的一个内容，也是社会保护的内容，当然这样规定强调了它的时代感。政府保护是非常重要，应当作为第二章规定。

政府保护一定要强化党的领导。提高政府保护的权威性和有效性。，规定的六大保护，一定要明确具体的责任和具体的职能。现在未保法规定，民政部作为政府未成年人保护的主管部门，但必须扩大民政部的职能，牵头协调管理未成年人的所有问题，国务院应明确一名副总理管理。

杜立：在“政府保护”中，法律的规定的很好，但在没有“强制报告”制度的情况下，政府怎么能知道哪些孩子监护缺失呢？建议《未成年人保护法（草案）》对政府监护应有进一步的规定，以此为突破口，进一步完善我国未成年人的政府监护体系。

第七十条 国务院和县级以上地方人民政府涉及未成年人保护的职能部门应当明确相关内设机构或者人员，负责本部门承担的未成年人保护工作。

乡镇人民政府和街道办事处应当设立未成年人保护工作站或者指定专门人员，及时办理与未成年人相关事务；支持、指导居民委员会、村民委员会设立专人专岗，做好未成年人保护有关工作。

路琦：第七十条第二款的法律规定不明确，建议修改为：乡镇人民政府和街道办事处应当设立未成年人保护工作站或指定专门人员，及时办理与未成年人相关事务，履行家庭监护监督职责，提供家庭教育服务；相关业务工作接受上级民政部门领导；支持、指导居民委员会、村民委员会设立专人专岗，负责未成年人保护工作。

建议第七十条增加第三款，即各级人民政府及其民政部门应当鼓励和支持社会力量举办或者参与举办未成年人保护工作机构，并加强管理。

杜立：建议第七十条第二款的居民委员会前加上“社区”两字。

（二）设立基层政府的家庭教育咨询窗口及监护监督机构

第七十一条 各级人民政府应当将家庭教育指导服务纳入城乡公共服务体系，开展家庭教育知识宣传，鼓励和支持有关社会团体、企业事业组织开展家庭教育服务。

张荆：建议修改第七十一条：该条款强调各级人民政府应当开展家庭教育知识宣传。虽然宣传很重要，但是，有了家庭问题找谁询问和咨询，获得科学的解答更为重要。一些国家在基层政府中设立相关的法律咨询、教育、心理咨询窗口，在规定的时间内接受市民咨询的做法值得借鉴。故在该条款的“开展家庭教育知识宣传”之后建议加入“与咨询”三个字。

第七十二条 地方各级人民政府应当提供家庭监护监督和支持，采取措施监督家庭监护状况，为有需要的家庭提供指导和帮助。

杜立：建议有必要依托社区优势，在每个社区中设立“监护委员会”的规定，可放在第七十二条后面。

我们虽然普遍建立了未成年人保护组织，但在基层（街道办事处、乡镇），真正负责未成年人事务的往往只有一、二个人，他们同时还有其他工作。而一个街道办事处或乡镇所辖区域内的未成年人少则数千多则数万，工作很难开展。因此建议有必要依托社区优势，设立“监护委员会”。

社区起着社会与政府之间的纽带作用，社区对未成年人的状况更了解，社区监护委员会可以掌握社区内未成年人的监护状况并会同有关部门共同协调，对社区内受虐待儿童、离异家庭子女、经济困难家庭子女、残疾和流浪的儿童、“问题少年”、孤儿等进行帮抚和管理。社区监护委员会应有一定的干预权，对家庭暴力、虐待子女、不让子女接受义务教育、教育方法严重不当等行为提前进行干预。在此基础上，待条件成熟时再设立专门的监督机构。

我国法律对监护人的职责做了比较详尽的规定，但监护人是否履行了监护责任？谁来监督监护人是否尽职尽责？监护人没有承担起监护责任怎么办？从零岁到18岁的未成年人都处于被监护中，可18年是个不短的过程，在这个过程中，被监护人的父母可能离异、亡故、入狱、伤残、因工作或生活变化而性格变异等等。如果有了被法律赋予一定权力的监护监督机构，它就可以随时介入。

监护监督机构应由民政部门产生，在每个社区设代表（不用到社区坐班）。监护监督机构应对监护给予指导，必要时给予辅助；受理社区监护委员会的举报，对监护人不尽监护责任或滥用监护权的现象给予干预；听取社区监护委员会的定期通报，及时了解监护人是否还具备监护能力；在监护人不尽责任或方法不当，严重侵害被监护人利益且屡次干预无效的情况下，提请法院撤消其监护资格并另择监护人。

（三）工读学校一要坚持，二要变革

第七十七条：专门教育是国家教育体系的重要组成部分，专门学校是实施专门教育的主要机构。

国务院组织有关部门按照科学设置、合理布局、形式多样的原则，制定专门学校发展规划，制定专门学校办学标准、管理制度和考核评价等规范。

县级以上地方人民政府根据需要设置专门学校或者与周边区域合作建设专门学校；鼓励和支持社会力量举办或者参与举办专门学校，并加强管理。

李豫黔：关于专门教育问题。我的意见是专门教育、工读学校要坚持、改革、完善。一定要坚持，长期实践也说明工读学校是有效有用的，普通学校承担不了这个责任，要考虑受害者的家庭利益，要管起来。工读学校从现在的规定来看，一定要改革，把功能重塑好，因为工读学校有强制性和约束性，那么就要改革“三自愿”原则，审定程序司法化，由公安和教育部门共同负责。

路琦：第七十七条与《关于加强专门学校建设和专门教育工作的意见》不太一致。《意见》是中办和国办共同发文，而草案中第七十七条第二款规定的是：“国务院组织......”，建议将此款删去。将现有的第三款递进至第二款，并改为：县级以上地方人民政府根据需要设置专门学校或者与周边区域合作建设专门学校，并应当按照有关规定保障办学条件；鼓励和支持社会力量举办或者参与举办专门学校，并加强管理。

（四）其他修改意见

第九十二条 公安机关、人民检察院、人民法院和司法行政部门应当根据需要明确专门机构或者指定专门人员，负责办理涉未成年人案件。办理涉未成年人案件的人员应当经过专门培训，熟悉未成年人身心特点。专门机构或者专门人员中，应当有女性工作人员。

公安机关、人民检察院、人民法院和司法行政部门开展未成年人司法保护工作，应当实行专门的评价考核标准。

路琦：建议在第九十二条中增加一款：公安机关、人民检察院、人民法院办理涉未成年人案件，应当通知未成年人保护机构人员到场。

第九十四条 公安机关、人民检察院、人民法院和司法行政部门办理涉未成年人案件，不得公开涉案未成年人和未成年被害人的姓名、影像、住所、就读学校以及其他可能识别出其身份的信息。

任何组织或者个人不得在新闻报道、影视节目、公开出版物、网络上公布涉案未成年人和未成年被害人的姓名、影像、住所、就读学校以及其他可能识别出其身份的信息。

杜立：第九十四条第二款的内容始终存在，关键问题是有法不依。《未成年人保护法（修订草案）》中的“法律责任”部分，处罚的范围和力度比现行法律都大大增强，但是违反这条怎么办？草案中的“法律责任”部分未见处罚条款。另外，现在校园欺凌事件经常被学生发到网上，对这些个人怎么处罚法律上没有规定。

刘雅清：应严格按照立法学的规范确定文字使用，避免异议或重复，《未成年人保护法（修订草案）》第91-94条等五条中连续六次 “公安机关、人民检察院、人民法院和司法行政部门应当┄”严重重复。

八、第七章“司法保护”的修订建议（91-113）

（一）防止受害者变成加害人

路琦：在“司法保护”一章中建议体现出深入贯彻宽严相济刑事政策，科学传承古代息讼思想，积极借鉴恢复性司法理念等中外思想精华，最大限度考虑未成年“受害人”的关切和对“加害人”的多方帮教，最大限度降低“受害人”变为“加害人”的可能性。

第一百零二条：人民法院审理涉及未成年人的离婚、抚养、收养、监护、探望等民事案件，可以委托相关社会组织对未成年人的家庭情况进行社会调查。

张荆：建议修改第一百零二条，“未成年人的离婚”的文法不通，应修改成“未成年人父母离婚”。

（二）修法应完善“收容教养”制度

第一百零七条 对于具有不良行为、严重不良行为以及因未达法定年龄而不予行政或者刑事处罚的未成年人，依法适用教育矫治措施。

刘雅清：第一百零七条提到因未达法定年龄不予刑事处罚的未成年处置问题，但对舆论高度关注该重大的问题并没有得到解决，该条款只提到“依法适用教育矫正措施”，但可依的法目前只有《刑法》第17条“责令家长管教、政府收容教养”，而“责令家长管教”，既没有程序也没有标准，“政府收容教养”更是长期以来处于无序无规状态，基本是形同虚设。一些身负多条人命的恶性杀人案件的孩子没地方送，社会危害性仍存在，人民群众反应强烈，甚至质疑未成年人司法制度，此次修法，必须予以解决，应当明确规定其执行机构、程序、职责，明确规定司法执法机关与政府部门的衔接等，为下一步制定专门法律法规奠定基础。这个问题实际上已不仅是司法部门反响强烈，也是全社会关注的问题，特别是大连13岁少年杀10岁少女案，甚至引起了降低刑责年龄的大讨论，这个重大问题不解决，这次修法的成功将大打折扣。

对于严重刑事案未达年龄的孩子，送工读学校是不负责任的，这类孩子属需要强化教养矫治型，如同重病须重药，治病救人，独立教养机构，对他们也是一种特殊保护，他们在短时期内已无法在社会上正常生活，来自被害方面和社会方面压力甚至威胁，不利于其身心发展。简单送少管所也是于法无据，与之合并办理只是形式研究，本质是要设立特殊、独立、有效的收容教养制度，独立的实体与程序，如设立“宣告收容教养”制度，类似检察机关目前的“宣告附条件不起诉”程序，规定参与的人员、宣告教育等程序，同时可宣告诸如“收容教养令”、“监护人责任令”及有关单位或个人责任令等，再不能糊里糊涂送走了事，要建立收容教养的内容、监督、评估机制，至于顾虑有了机构却没有或过少的收容教养对象等，是可以调控该类机构的数量加以解决的。

对于未成年人收容教养制度，有反对观点认为：是否又回到了原来的“劳动教养制度”。当然不是，我们应当敢于创新或完善全新意义上的少年保护性收容教养机构和制度，这也是时代的呼唤和社会的需求，到了必须要解决的时候，也具备了解决条件。

（最高人民检察院原检察官刘雅清）

第一百零八条 公安机关、人民检察院、人民法院对于无固定住所、无法提供保证人的未成年人适用取保候审的，应当指定合适成年人作为保证人，必要时可以安排在适当场所实施辅导、监督、观察、矫正、保护、管束等观护帮教措施。

路琦：建议修改第一百零八条为：公安机关、人民检察院、人民法院对于无固定住所、无法提供保证人的未成年人适用取保候审的，应当“通知当地未成年人保护工作机构”，并应当指定合适成年人作为保证人……

第一百一十二条 公安机关、人民检察院、人民法院和司法行政部门发现有关单位未尽到未成年人教育、管理、救助、帮助等保护职责的，应当向该单位提出建议。被建议单位应当在两个月内作出回复。

刘雅清：建议修改第一百一十二条，司法建议和被建议单位的回复，均应规定为“书面”，以示严肃。

九、第八章“法律责任”的修订建议，罚款应符合罪责刑相适应原则（114-128）

第一百二十三条 向未成年人提供淫秽、色情、暴力、邪教、迷信、凶杀、恐怖、赌博、涉毒等危害未成年人身心健康的图书、报刊、影视节目、音像制品、网络信息或者电子出版物等的，由出版、广播电视、网信、电影等主管部门给予警告，责令限期改正，可以并处五万元以下罚款；情节严重或者拒不改正的，责令停产停业，吊销相关许可证，并没收违法所得，处违法所得一倍以上五倍以下的罚款；没有违法所得的，处五万元以上五十万元以下罚款。

出版、播出、放映的图书、报刊、影视节目、音像制品、网络信息和电子出版物等文化产品包含可能影响未成年人身心健康内容，未按照有关规定处理的，由出版行政、广播电视、网信、电影等主管部门给予警告，责令限期改正，可以并处五万元以下罚款；情节严重或者拒不改正的，责令停产停业，吊销相关许可证，并没收违法所得，处违法所得一倍以上五倍以下的罚款；没有违法所得的，处五万元以上五十万元以下罚款。

张荆：建议修改第一百二十三条的第一款和第二款：该两款规定向未成年人提供有害读物；未按照有关规定处理的，情节严重或者拒不改正的，有违法所得的“处违法所得一倍以上五倍以下的罚款，”，没有违法所得的“处五万元以上五十万元以下的罚款”。此罚款规定不合情理，为何无没有违法所得要比有违法所得处理还重呢。比如，违法所得是一万元，五倍罚款是五万元，无违法所得最低也要罚款五万元，最高竟罚五十万元，不符合“罪责刑相适应原则”。建议修改为“没有违法所得的，处五万元以下罚款”。

十、关于第九章“附件”的修订建议（114-128）

王顺安：建议“附则”中增加对“司法”含义和范围的解释。第七章＂司法保护＂中的＂司法＂二字需严谨。从法理上而言，＂司法＂与立法、执法和守法相对应，仅指中立的消极的审判活动和裁判权的行使、只能是审判机关即人民法院，而不是未成年人保护法第九十一条所指的＂公安机关、人民检察院、人民法院和司法行政部门”，这种司法机关是借用的英美法系办刑事案件的刑事司法的概念及做法，即使应用也仅限刑事司法活动中的四机关参与，核心还是以审判为中心。更何况与犯罪作斗争的刑事司法机关还有国家监察委员会、国家安全部，以及与此相关的应急管理部。因此建议在第九章附则中增加＂司法＂含义的解释。

十一、其他综合修法建议

（一）调整和完善未成年人保护的配套法律体系建设

赵智鸿：关于对两部法律草案的修改建议：第一个建议是做好配套法律法规的出台，尽快形成未成年人的法律法规体系，更有利于未成年人保护法的实施。以未成年人保护法为基础，制订相关法律法规，对现有的法律法规进一步修订完善。比如多年来代表和专家呼吁制订的少年司法法，盼望能提到人大常委会的立法规划上来。立一部法律是不容易的，但是我认为是有必要的。比如说全国人大常委会正在审议的《社区矫正法》，其中有一章未成年人社区矫正特别规定，这些法律的制订完善，将逐渐构建起我国未成年人保护的法律体系。

（全国人大原内司委工青妇室副主任赵智鸿）

王辉：《未成年人保护法》《预防未成年人犯罪法》这两部法律既有相同之处，也有不同之处，相同之处是两者都有保护的内容，不同之处是《未成年人保护法》主要强调保护，调整对象主要是潜在的未成年被害人，而《预防未成年人犯罪法》除了强调保护还强调惩戒，调整对象主要是未成年犯罪人。因此，两步法律所调整的对象是不同的，因此在内容上应有所区别。在《未成年人保护法》中，由于侧重调整的是潜在未成年被害人，因此不应规定过多有关惩戒未成年犯罪人的内容，这部分内容应当在《预防未成年人犯罪法》中进行规定。例如，《未成年人保护法（草案）》第35条的规定：“对于在学校接受教育的有严重不良行为的未成年学生，学校与其父母或者其他监护人应当互相配合加以管教；无力管教或者管教无效的，可以依法将其送专门学校继续接受教育。”105条规定，“对违法犯罪未成年人，实行教育、感化、挽救方针，坚持教育为主、惩罚为辅原则。”这些内容侧重于惩戒，规定在《预防未成年人犯罪法》中似乎更合适。

对于严重暴力伤害他人或者具有严重不良行为的未成年人，应当有专门的机构进行管教。无论工读学校也好，收容教养机构也好，当前主要的问题是明确管理体制，实现司法化处置，同时注意保护未成年人权利。

（北京工业大学文法学院王辉讲师）

（二）未成年人保护法的立法规格应当提升

王利荣：我们现在的《中华人民共和国未成年人保护法》和《预防未成年人犯罪法》把这“两法”是放在一起讨论的。所以，我就在想，这“两法”是不是同一个规格呢？后来我发现是的，他们都是由全国人大常委会颁布的，它们属于其他的法律，不属于基本法律，因为基本法律一定是全国人大颁布的，这样一来就有一个很尴尬的问题，本来《预防未成年人犯罪法》必须是《未成年人保护法》的内容，因而它应当遵循《未成年人保护法》的教育感化保护原则，但是很尴尬的是刑法是基本法律，也就是从规格上看，《刑法》比我们现在的《未成年人保护法》还要高一点，这似乎是说对未成年犯罪人的惩处必须遵循刑法确立的原则了。这样一来，罪行均衡原则和罪行法定原则就会约束对未成年犯罪人的观护原则。举一个例子，比如说现在的《未成年人保护法》用专门教育揽括所有用非刑罚处分的罪错少年，其中对原收容教养的对象没有更具有针对性的规定，这样的替代似乎没有解决现制存在的问题，因而谈不上是立法的进展。

（西南政法大学王利荣教授）

关键砍掉刑法规定的是其他法律而不是基本法律，我的理解是应该把《未成年人保护法》提到跟《刑法》相同的层面上来，到基本法律的层面，才能建立一个少年保护法律体系。所以《未成年人保护法》应该是高于《预防未成年人犯罪法》。

讨论立法规格的问题还是想引出第二个问题，现在的《中华人民共和国未成年人保护法》专业教育上限的年龄是18岁，但是《刑法》规定的收容教养年龄上限是16岁，因为16岁以上是完全行为责任能力，会被定罪，只有16岁以下的人才因不定罪，政府才在必要时采取收容教养措施。这是不是说将来的专门教育扩大了强制收容的范围，如果不予明确，这是极有可能的。近些年来，收容教育萎缩现象是很明显的。我因指导博士写收容处遇的论文，我曾经在重庆、四川等地做过专门调查，收集过全国性数据资料。到2013年左右，全国收容教养的人数大概就是数十个人，我这个数据还是比较准确的。大概在2011年的时候是100多人，此后慢慢降到了五十余人。

湖南邵东有一个这样的案例，三个未成年人把一个老师杀了，这个案子最后的处理就是把这三个孩子弄到工读学校去了。这个案件当时给我们的一个信息就是工读学校可以化解这样的问题。这次引起社会普遍关注的案件不过是因为被害人是未成年人，所以引发了这样大规模的讨论，再加上正好遇到修法，大家才更加关注这类人怎么处理的问题。但是，这样的行为我们过去都在处理，只是，是放在工读学校还是放在收容教养所，有所不同。至于处理的过程和方式，李老师刚才讲的，可能仪式感不够，这一点我同意，但如果仅仅是在意这个效果，模仿少年法庭审判式的圆桌会议，可以把这部分做起来。但是我在想，假设真的再去设一个所谓的少年矫治或者少年的中心，其实跟原来的收容教养措施就没有区别了，与其这样，不如保留收容教养。

这里面的几个问题可能真的要仔细地想一想，我建议尽量利用现有的资源来做这个事情。有一些法律已经有规定了，比如14岁以下故意杀人，重伤害的人，是符合收容教养条件的。关键是：第一，现在收容教养年龄的下限不知道在哪里，是10岁还是12岁。第二，不知道收容教养的期限；第三，审查程序上怎么走，是用圆桌会议的方式进行这样的处理还是公安法制部门审查，这个不清楚，做实这些具体措施可能更重要。

（整理人：北京改革和发展研究会副会长 张荆教授）