具有重庆特色的地方立法 群众利益至上的创制性立法

　　具有重庆特色的地方立法

　　群众利益至上的创制性立法

　　集中民智委托起草开门立法，始终把维护人民群众的根本利益放在第一位。这是重庆市人大常委会立法工作的重要特色。重庆直辖10年来，无论是实施性立法，还是自主性立法，都坚持突出地方特色，树立精品意识，制定了一些质量较高的法规，在全国范围内产生了广泛影响。2007年，记者采访重庆市人大法制委副主任委员江材讯时谈到立法特点时指出。

　　他进一步阐释，委托起草和立法听证确立了我市地方国家权力机关立法民主化机制，增进了我市地方立法的民主化、公开化和科学化，向全市乃至全国人民宣传了人民代表大会制度，展示了我市直辖五年来在推动我市地方立法民主化、公开化进程方面工作的最新成果，受到新闻媒体的普遍关注。

　　我市在实施性立法上，不刻意追求法规体例上的法典化和完整性，不重复上位法的相关规定，而是注重从细化上下功夫，增强法规的操作性。如《重庆市实施〈老年人权益保障法〉办法》、《重庆市实施〈长江三峡工程建设移民条例〉办法》、《重庆市实施〈国家赔偿法〉办法》等；注意突出对上位法的补充性，坚持有几条写几条，如《重庆市饲料和饲料添加剂管理条例》、《重庆市查处无照经营行为条例》等；这类法规有40多件，占立法总数的30％左右。

　　在创制性立法上，注意体现地方立法的独创性和试验性，弥补国家立法上的空档。对上位法尚无相关规定，或者无上位法，地方立法给予补充。比如《重庆市国家教育考试条例》率先地方立法，入选由人民日报和中国人大网举办的“2006年地方人大十大新闻”候选名单，在25项候选新闻中名列第二，获得近100万张选票，支持率达12％。此举标志着我市地方立法工作有了创新性的进展。

　　《重庆市司法鉴定条例》填补了上位法的空白、《重庆市行政执法责任制条例》在行政执法制度的建立与完善、《重庆市村民委员会选举办法》在确立“海选”制度、《长江三峡库区流域水污染防治条例》在全面禁磷和考核制度等方面，都具有独创性和突破性。《重庆市物业管理条例》确立的业主代表大会、物业服务收费、物业维修基金等多项制度，即切合我市实际，又具有比较显著的前瞻性。

　　新华社、中央电视台、法制日报等中央媒体，重庆电视台、重庆日报等市级媒体，南方周末等其他省市和境外共40余家新闻媒体就草案的起草、听证和审议等活动作了大量报道。国务院2003年6月8日颁布《物业管理条例》在不少方面吸纳了我市条例的相关内容。

　　重庆地域特色的地方法规

　　江委员说到地方法规特色时，无不自豪地称赞，三峡库区乃重庆独有的地理形态。因此，我市人大结合三峡工程建设、库区水污染防治和移民工作的实际先后制定了《重庆市长江三峡库区流域水污染防治条例》、《重庆市实施〈长江三峡工程建设移民条例〉办法》等保护三峡流域的地方性法规。

　　《重庆市长江三峡库区水污染防治条例》明确了市级有关部门主要负责人的职责，把三峡库区水污染防治目标，纳入市级有关部门负责人以及水域所在区、县负责人的考核项目。第一次将流经重庆的长江全流域包括次级河流治理纳入法制化轨道，还作出了禁止使用含磷洗涤剂的规定。这些创制性规定，对于防治三峡（重庆）库区水污染，保护库区生态环境，保证库区水环境安全，发挥了积极作用。

　　《重庆市实施＜长江三峡工程建设移民条例＞办法》则规定了严格的目标责任制，各级政府部门签订了阶段和年度移民工作目标责任书，实行阶段和年度考核、验收、奖惩，保证了库区移民工作的顺利进行。

　　《水污染防治条例》明确了市级有关部门主要负责人的职责，把三峡库区的水污染防治目标，纳入市级有关部门负责人以及水域所在区、县负责人的考核项目。第一次将流经重庆的长江全流域包括次级河流的治理纳入法制化轨道，还作出了禁止使用含磷洗涤剂的规定。这些创制性的规定，对于防治三峡库区水污染，保护库区的生态环境，保证库区的水环境安全，发挥了积极作用。移民条例实施办法规定了严格的目标责任制，各级政府部门签订阶段和年度移民工作目标责任书，实行阶段和年度考核、验收、奖惩，保证了库区移民工作的顺利进行。

　　第三方起草法规草稿

　　为了改变法规起草形式的单一性，掌握法规草案的起草主导权，市人大在法规起草形式上，进行了大胆探索，委托第三方起草法规草案稿，确立了委托起草制度，逐步改变了主要由政府部门起草法规草案稿的状况，开创了我国省级人大及其常委会委托专业院校立法的先河。

　　1998年6月5日，市人大与西南政法大学双方正式签订立法项目委托合同，委托西南政法大学起草《重庆市司法鉴定条例（草案）》。西南政法大学随即选派王成荣、邹明理等知名鉴定专家和鉴定专业学者组成“司法鉴定条例草案”起草小组。该小组在先后收集了日本、法国、美国、德国、俄罗斯、港澳等国家和地区有关鉴定的法律法规，并深入重庆部分区县、司法机关、市级有关部门、律师事务所、高等院校，就司法鉴定中的理论和实践问题，进行大量调查研究。草稿最后经过几次审议后，1999年3月26日，市第一届人大常委会十五次会议审议通过了该《条例（草案）》。

　　2001年2月，市人大常委会委托索通律师事务所起草 《重庆市物业管理条例》。由12名执业律师组成起草小组在半年多的起草过程中，广泛征求业主、与物业管理有关的20多个政府部门和企业意见，同时参考了国内外物业管理的有关法律，完成了《重庆市物业管理条例（草案）》。《重庆市物业管理条例》，成为我国首部由律师起草的地方性法规。委托律师起草地方性法规，这在我国地方立法史上还是第一次。市人大常委会就草案专门举行了立法听证会，广泛听取各方意见。条例经市人大常委会会议三次审议后通过。

　　2003年7月17日，市人大常委会再次委托西南政法大学，起草了我国第一部有关行政程序的地方性法规《重庆市行政程序条例（草案）》。

　　在委托第三方起草的同时，还由专门委员会直接起草，或牵头组织起草小组，承担起草工作。由法制委员会直接起草了10余件综合性法规草案和法规性问题的决议、决定草案；

　　法律界人士认为，委托起草有利于增强立法的科学性，防止立法中的部门利益倾向和地方保护主义，有利于加快地方立法的民主进程。

　　立法咨询专家制度、立法助理制度

　　重庆市第一届人大常委会从国家机关、大专院校、法律服务组织共聘请了27位专家、学者组成了“立法咨询委员会”。这些成员具有丰富的法律工作实践和理论素养，法制委员会组织他们直接参与法规草案的起草、论证和清理工作，起到了重要作用。

　　委员会成员主要参与草拟被委托起草的法规草案；为全国人大常委会征求意见的法律草案和我市的有关地方性法规草案提出意见；承担法律知识讲座授课任务；负责有关法规学理解释；参与有关法律问题咨询、答疑工作等。

　　2003年10月，本届市人大颁布了立法咨询专家工作规则，建立了立法咨询专家库。11月，市人大在原有基础上又聘请32名教授、研究员等人为“立法咨询委员会”成员。

　　2005年，市人大常委会在立法工作中，咨询专家80多人次，2名专家分别在两次常委会上作了法制讲座，效果很好。

　　2005年，市人大常委会在立法工作中，咨询专家80多人次，2名专家分别在2次常委会上作了法制讲座，效果很好。我市的地方立法草案，每一件都努力征求了专家学者意见。

　　众所周知，人大常委会组成人员对法律的看法，很大程度上影响着立法质量。而人大常委会组成人员大多从宏观上把握问题，对涉及立法的具体专业知识知之不多。目前，市人大常委会组成人员中，具有专业法律知识的成员不到10％。而且，由于本职工作和兼职事务繁忙，他们不可能在具体细节上花太多时间，这就需要获取必要的专业咨询和调研协助。

　　2004年5月，重庆市率先在全国省级人大中为21名常委会组成人员聘请了立法助理，弥补现有立法资源不足的缺陷。此项创举让重庆市人大常委会又一次成为新闻“焦点”。5月30日，市二届人大常委会65位组成人员中的3位副主任、秘书长、17位委员，与立法助理签定了聘任合同。从此，立法助理正式成为重庆市人大常委会立法方面的助手。

　　立法助理属兼职公益性志愿者，任务是协助常委会组成人员开展立法和议事调研，并提供相关资料及法律咨询。作为“志愿者”，受聘期间可得到适当经济补助。这批立法助理最大年龄40岁，最小24岁。他（她）们主要是西南政法大学的在读研究生和重庆市一些律师事务所的主要业务骨干。

　　立法助理的聘任期由市人大常委会办公厅与受聘者协商确定，随市人大常委会组成人员任期届满或离职而自然终止。此次所签定的立法助理聘任合同，任期最长3年，最短1年。市人大每月仅补贴200元的交通和通讯费用。

　　实施听证制度、网上征求意见制度

　　五年多来，市人大始终坚持把走群众路线，通过听证制度和网上征求意见方式征求民意，以兼顾各方利益，力求公正公平，提高立法质量，

　　立法听证会可以让市民到会发言，表达自己的法制意愿，是科学立法、民主立法的重要渠道。2002年８月29日，市人大常委会就《重庆市物业管理条例（草案）》举行立法听证会，引起重庆市民广泛关注，100多名各界人士报名参加。由于广采民意，该条例所确定的业主代表大会、维修基金等制度，既符合当地实际，又具前瞻性，受到群众欢迎。审议后通过的该条例，对草案进行了大量修改，就是充分吸收听证会意见而来的。

　　200４年，该市人大就《重庆市户外广告管理条例》举行了立法听证会；200５年，该市人大就《重庆市市容市貌管理条例》、《重庆市燃放烟花爆竹管理条例》等举行听证会。后者的审议引起了极大的争议，反对与赞成声不绝于耳，最终在通过后尘埃落定

　　市人大常委会还通过报纸、网络等形式公开向社会征求立法意见和建议。如《重庆市减轻企业负担条例》、《重庆市道路运输管理条例》、《重庆市城镇房地产交易管理条例》等10多件法规就是通过这种方式来进行的。

　　2002年10月23日，重庆市一届人大常委会第74次主任会议作出面向社会公开征询重庆市人大第二个五年地方立法建议项目的决定。决定在各大传媒一经公布，受到社会各界广泛关注，接到各类立法建议项目60多件。

　　截止2005年底，重庆市人大常委会对170多件法规草案通过媒体或发文公开向社会征求意见，共收到意见、建议5000多条，1800多条被采纳。

　　立法展望，

　　立法工作要紧密围绕建设城乡统筹发展的直辖市，这是重庆与北京、天津和上海等直辖市的最大区别。要立法与促进经济社会发展相适应，常委会要对如何解决农村富余劳动力进城后的技能培训、就业、住房、医疗、子女入学、社会保障等问题进行立法探索，提供法制保障，促进长期进城务工的农民融入城市社会。继续深化“三农”问题的立法工作，促进新农村建设。

　　目前，我市的4个自治县都没有制定自治条例，我市的4个自治县制定的单行条例仅有2件，这就表明我市直辖以来的民族立法已经滞后于全国的进程。因此，我市将加快推进民族自治地方立法工作。

　　社会保险条例的立法进程推进缓慢，迟迟难以出台。

　　重视法规修订修改工作，保证地方性法规的适时有效性。直辖后，尽管把立法放在首位，创造了地方立法工作的“重庆速度”。但因大量移植的法规时间仓促，体现我市实际和特点不够，需要适时修改。

　　继续控制立法数量

　　江材讯委员最后指出，直辖7年的立法数量已经明显多于全国（直辖市、西部地区）省级人大常委会享有立法权20多年以来的立法数量。各方面提出立法项目的增加，说明立法工作得到普遍的重视。尤其是经济的迅猛发展和社会变革所导致社会关系的变化，有些事项也确实需要立法来调整。但如果把法的作用强调到不适当的地位，视立法为无所不能的法宝，视立法权为无所不至的权力，事无巨细都要立法，必然导致政府职能的扩张，促成国家对社会生活的过度干预，不利于政府职能的转变，不利于为市场经济的发展创建宽松和谐的法律环境。同时，法烦扰民也将大大降低法的公信力，严重损害法治的权威和民众对法的敬仰、崇尚和尊重。从这个意义上讲，立法机关要懂得“立法”，更要懂“不立法”。在立法上，要有所为，更要有所不为。作为地方国家权力机关，应当保持必要的冷静、理性和节制，不能把立法数量作为衡量工作成效的标准。要转变试图将立法作为调整社会关系的主要手段的简单化思维定式，真正把立法的重点放到提高立法质量上来。

　　法律不能与社会规范相对抗，法律不能做的事不能靠加强执法来解决。法律不是万能的，我们需要对法律作理性、科学的定位。沈老师从实践体会的角度指出了，法律不是万能的，对法律（立法），我们应科学、理性地定位。地方立法要重视民间的非正式的社会规范和习俗，这一观点是对当前“法律万能论”者的一个警示。

　　重庆法制报社记者 唐孝忠

　　本文采写于2007年，重庆直辖10周年之际