从移植到创新的立法之路──重庆直辖十年立法回顾

　　从移植到创新的立法之路

　　──重庆市直辖十年立法回顾

　　重庆直辖十年来，我市的地方立法取得有目共睹的成就。截至2007年3月，重庆市人民代表大会及其常务委员会审议通过法规案264件，其中，制定法规案183件（含法规性问题决定），修正（修订）案71件，废止案8件，批准单行条例2件，属于经济建设方面的法规占一半以上。另外，共计废止法规19件。

　　重庆直辖前，隶属四川省管辖，适用的地方法规主要是四川省制定的，当时作为地级市的重庆立法相对较少。直辖后，我市的地方立法经历了两个阶段，第一阶段从1997年6月至2002年12月，主要是原四川省和重庆市的地方法规的继续适用以及逐步移植。第二阶段从2003年1月至2007年3月，立法数量逐步下降，稳步立法以确保立法质量，已经构筑起我市地方法规的框架。直辖十年的岁月即将离我们而去，但转瞬即逝的足迹让我们难以忘怀，记者就此采访了市人大法制委员会副主任委员江材讯，江委员详细回顾了我市的地方立法历程。

　　移植法规稳步过渡期

　　1997年6月18日，随着重庆直辖市挂牌揭幕大会的落幕，宣告重庆直辖市成立。随着我市行政区划的转变，原四川省以及重庆市的地方性法规，已经不能适用于原重庆市以外的两个地级市、一个行署及其22个区县，年轻的直辖市第一届人大必然面临着地方法规的继续适用、过渡及重新立法的过程。

　　江委员告诉记者，根据直辖后四川省和原重庆市的地方性法规失去了在新重庆辖区继续适用的法律依据的实际状况，为避免法律“真空”和不衔接，市人大常委会创造性地实施了“移植法规方案”，确定了法规移植与新制定并行，并在一段时期内以法规移植为主的工作思路，继续适用并“移植”四川省和原重庆市地方性法规。

　　很快，市人大常委会制定了部分继续适用的四川省和原重庆市地方性法规进行移植的具体方案和实施步骤，并提请1998年1月我市一届人大一次会议审议后作出了在《过渡时期继续适用四川省和原重庆市地方性法规的决定》，决定部分继续适用四川省法规和原重庆市地方性法规共计152件。

　　同时，首届市人大还制定法规框架项目和1997-2002年五年立法规划，提请主任会议和常委会通过，纳入1997-2002年五年立法规划的法规项目为182件，做到了立法工作长远有框架，五年有规划，年度有计划，增强了立法的计划性。

　　从1997年7月至2000年，立法的工作重点主要放在移植上，在通过的135件法规案中，移植的法规占三分之二，缩短了继续适用四川省和原重庆市法规的过渡期，确保了刚刚成立的直辖市新旧地方法律制度的平稳过渡，保证了国家法律、行政法规在我市的贯彻实施，保持了地方性法规适用和行政管理工作的连续性，维护了社会关系的稳定。

　　在移植、制定的同时，废止或停止适用原重庆市和四川省法规。至2000年底，已移植和新制定地方性法规及法规修正案共140件，原决定继续适用的四川省和原重庆市的152件法规中，已有126件先后停止适用。随着形势的发展和实际情况的变化，其余的26件法规，有的已不宜继续适用，有的已由重庆市人民政府制定了行政规章。到2001年1月停止适用时，只剩下10来件原重庆市法规没有移植。

　　在我市继续适用和移植法规的五年中，市人大常委会审议通过法规案186件（含法规性问题决定，下同），其中法规案149件，修正（修订）案28件，废止案1件、批准民族自治地方单行条例1件，创造了地方立法工作的"重庆速度”。

　　江委员说，随着大规模法规移植任务的基本完成，我市人大及时将立法工作重点转到迫切需要解决的问题上，本着“突出重点，急需先立”的原则，加快制定具有新重庆特色的地方性法规。2001年1月，市一届人大五次会议作为直辖市立法的一个转折点，让我市的立法发生了三大转变：

　　2001年1月16日，市一届人大五次会议通过《关于四川省和原重庆市地方性法规在重庆市停止适用的决定》，决定自2001年2月1日起，四川省的18件地方性法规和原重庆市的8件地方性法规，在重庆市停止适用；原法规适用过渡期全面结束，《制定法规程序规定》确立了地方性法规三审制度，地方立法工作程序更加规范和科学；设立法制委员会，确立了地方性法规的统一审议原则。标志着我市原法规适用过渡期的全面结束，立法工作进入新阶段。

　　市人大用5年时间，基本实现了同兄弟省市地方立法同步发展，初步构建起了与国家法律相配套、与社会主义市场经济相适应、同国际惯例相衔接、具有重庆特色的地方法规框架。现行有效法规168件，其中法规159件、决定7件、单行条例2件。基本涵盖了我市政治、经济、社会、文化、科教等各个领域，初步构建起我市地方性法规框架。

　　稳步立法，构筑法规框架

　　2003年1月至2007年3月，是我市地方立法的第二阶段，也是第二届人大为建立具有重庆特色的地方法规制度而履行五年立法职责的过程。2002年10月，市人大完成了第二个五年立法规划的编制工作，确定了地方性法规框架的法规项目。随着大规模法规移植任务的基本完成，2003年，市二届人大常委会任期伊始，就适时将立法工作重点转移到制定具有新重庆特色的地方性法规上来。本着“突出重点，急需先立”的原则，提出了“超越地方人大及其常委会立法权限的不立，没有新意的不立，缺乏本市特色的不立，可操作性不强的不立”的立法原则；还提出“坚持与国家法律、行政法规衔接配套，坚持实施性立法和创制性立法相统一，坚持立、改、废并举，坚持以提高立法质量为重点来处理好数量与质量的关系”的“四坚持”的立法工作新要求，以控制立法数量为手段，坚持“立、改、废并举”，加大修改、废止力度。5年来，新制定法规28件（法规性决定3件），修订修正案49件，废止案11件，批准案1件。新制定法规大幅少于前五年。

　　直辖十年来，截至2007年3月，重庆市人大及其常委会审议通过法规案264件，其中，制定法规案183件（含法规性问题决定），修正（修订）案71件，废止案8件，批准单行条例2件。现行有效法规168件，其中法规159件、决定7件、单行条例2件，基本涵盖了我市政治、经济、社会、文化、科教等各个领域，基本上构建起了与国家法律法规相配套、与社会主义市场经济相适应、同国际惯例相衔接、具有重庆特色的地方法规框架，也基本实现了同兄弟省市地方立法工作进程的同步推进。其次，立足重庆实际，打造出一批法规精品，如《重庆市实施〈国家赔偿法〉办法》（1998年5月）、《重庆市司法鉴定条例》（1999年3月）、《重庆市村民委员会选举办法》（2001年7月）、《长江三峡库区流域水污染防治条例》（2002年1月）、《重庆市实施〈长江三峡工程建设移民条例〉办法》（2002年6月）、《重庆市物业管理条例》（2002年9月）等一些质量较高的法规，在全国范围内产生了广泛影响。最后，在创新立法工作机制，拓宽法规起草途径，扩大立法工作民主化等方面，也开创了新的局面。先后建立了法规草案委托起草制度、立法咨询专家制度、市人大常委会组成人员立法助理制度、立法听证制度、法规草案网上征求意见制度等等，在开门立法，推进立法工作民主化方面，走在了全国前列。

　　江材讯副主任委员最后深有感触说，建设“法治重庆”对立法工作的要求绝不仅仅止于有法可依，它还要求立法者制定的地方性法规应当是真正得到人们普遍认同与自觉服从的“良法”。只有这样，才能使制定的地方性法规转化为现实的社会生活秩序，进而使法治成为社会生活的常态。因此，进一步提高地方立法的质量，努力使制定的地方性法规成为能够正确反映重庆经济社会发展要求、促进人的全面发展的“良法”，将是今后重庆地方立法工作的重中之重。

　　重庆法制报社记者 唐孝忠

　　2007年采写，本文获得全国人大新闻奖三等奖