加快出台《深圳城市更新条例》，以特区立法破解旧改“老大难”

　　法眼·王劲松专栏

　　自2009年12月1日《深圳市城市更新办法》实施以来，深圳旧工业园区、旧城、旧村改造被推向了前所未有的高潮，许多产权人、开发商以极大的热情参与其中。十年来，深圳的城市更新取得了相当成绩，但实践中问题也层出不穷，其中最突出的是由于缺乏政策法规的保驾护航，拆迁中的“钉子户”问题难以有效解决，导致已列入计划的项目“拆不动、赔不起、玩不转”。据相关数据显示，截至2019年5月17日，列入城市更新计划的项目共767个，但完成了实施主体确认的仅有37%，进入开发阶段的项目仅有15%，这意味着有大量项目陷入拆迁补偿的僵局。

　　早在2014年1月，笔者就在接受媒体采访时指出：“在利益诉求多元化的现实中，业主众多、产权分散的项目，要求取得百分之百的业主同意补偿安置方案，是十分困难的。”严峻的现实验证了这一担忧。近年来，少数业主的价码不断提高，拆赔比例一路上扬。有的业主还提出赠送车位、提高过渡安置费等五花八门的要求。

　　而根据当前的政策规定，必须100%权利人、100%的面积同意并签署《搬迁补偿安置协议》方能确认实施主体。“双百限制”给许多城市更新项目设置了过高的门槛。在强拆被绝对禁止的当下，开发商对待“钉子户”缺乏合法有效的手段，导致改造难以推进。我们应当清醒地看到，市场有其无序性和滞后性的一面，陷入拆迁僵局的项目如后续未能有效推动，则极有可能被政府清理出城市更新计划，开发商多年的投入可能将“血本无归”，业主原本可预期的利益也将随之化为泡影。旷日持久的“拉锯战”将令业主、开发商、政府和社会陷入“多输”困局。而随着年限的推移，很多老旧住宅区质量安全隐患日益严重，更容易引发严重的社会问题。

　　以大家熟知的木头龙小区为例，作为2010年深圳市第一批城市更新获批项目，在深圳各大论坛上关于木头龙旧改的帖子备受关注，网友、专业人士甚至不少人大代表都频频发声支持推进木头龙旧改。到2018年6月，项目签约率已达到99.7%，一千三百多户住户中仅剩4户未签约。而整个项目也因此陷入僵局。

　　对此，笔者在接受采访时表示，《深圳市房屋征收与补偿实施办法》其实已做出了相应规定——该办法第八条规定“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一”可以征收房屋，“（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建和城市更新的需要”。所以如被认定属于“危房集中、基础设施落后地段”或最后4户业主房屋处于专项规划中的教育、公共配套用地，则政府为公共利益需要启动房屋征收就有据可依。

　　2019年8月7日，罗湖区政府将木头龙片区零星房屋征收确定为2019年度罗湖区零星急需项目，并在次日发布了《深圳市罗湖区翠竹街道木头龙片区零星房屋征收提示》。10月29日，罗湖区政府发布公示，宣告木头龙1363户权利主体已将房地产的相关权益转移到益田集团，形成单一主体，长达十一年的拉锯战终于迎来破局。

　　木头龙项目的破局毕竟是个特例，同样的解决方法不能简单套用到其他城市更新项目中。要真正破解拆迁中的“钉子户”问题，应当从城市更新立法的顶层设计方面着手。

　　曾受到热议的《深圳经济特区城市更新条例》，早在2015年就已形成草案，并曾列入2018年度立法计划，但因“签约过95%可强制售卖”条款存在争议，该立法工作至今仍未完成。于是，“双百限制”一直成为城市更新中的“硬指标”。

　　《中华人民共和国物权法》对业主决定建筑区划内重大事项及表决权做出了规定，区分所有建筑物改建、重建的法定条件仅为“两个三分之二”。《物权法》第七十六条规定：“下列事项由业主共同决定：（一）制定和修改业主大会议事规则……（六）改建、重建建筑物及其附属设施……决定前款第五项和第六项规定的事项，应当经专有部分占建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主同意。决定前款其他事项，应当经专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主同意。”

　　可见，“双百限制”并非来源于国家法律的规定，《深圳经济特区城市更新条例》草案的相关规定与上位法并无冲突。任何一位业主并不享有法律上的“一票否决权”。按照法律的规定，当绝大多数共有权利人对共有物的处分形成一致的意思表示时，极少数不同意的业主应当遵守。如果极少数业主拒迁，实际上便侵害了绝大多数业主对共有物（尤其是共有的土地使用权）的处分权，是一种侵权行为。

　　2019年8月，《中共中央 国务院关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》发布，明确指出支持深圳用足用好经济特区立法权，在遵循宪法和法律、行政法规基本原则前提下，允许深圳立足改革创新实践需要，根据授权对法律、行政法规、地方性法规作变通规定。

　　该《意见》为深圳城市更新立法给足了政策支持环境。笔者呼吁有关部门抓紧时机，加快出台《深圳经济特区城市更新条例》，以特区立法的方式构建属于深圳的“多数决”机制，创新城市更新征拆矛盾纠纷的解决路径，让诸多陷入拆迁僵局的项目得以顺利推进。

　　（作者系广东联建律师事务所合伙人，深圳市律协第八届房地产法律委员会副主任）