长沙老旧工业用地为何变性这么难？

文|罗乾波

01/ 长沙典型案例

最近几年，长沙市内众多的老旧工业用地，基本皆处于城市的核心位置，由于各种原因的制约，能够有效变性和启动开发落地的项目少之又少，如雨花区树木岭立交桥旁边的长沙重型机器厂这片地，以环保搬迁方法，在湘江北路新建厂区之外，经湖南嘉宇实业有限公司花了数年时间才成功转换为商住开发用地之外。

另，韶山路华狮啤酒厂地块，经多年折腾，以棚改项目名义，于2019年8月份通过土委会审核，准备启动挂牌等事宜。其他核心位置的老厂房用地大多处于酣睡闲置状态，从高空俯瞰长沙城，这些地块就像膏药一样贴在城区的大地上，如同美女脸上的颗颗雀斑，大煞风景。

案例1：开福区伍家岭潘家坪路凯雪面粉厂地块

目前土地归长沙凯雪粮油食品有限公司所有，该公司带有部分国有股权性质，于2006年股份制，只能纯资产转让，目前有部分厂房在经营，厂方承诺达成购买协议后半年内搬走，该土地地上尚有厂房老建筑约3万余平米。该地块原控规指标为，总用地面积69.98亩 ，规划净用地面56.071亩，规划容积率6，商住比3:7。

该企业改制后，除工委会持有部分股权外，还有41名职工股权，股权结构比较分散。

案例2：天心区南湖路湖南省水利水电机械施工公司地块

该地块位于南湖路南湖医院旁，70多亩工业地的股权结构与凯雪情况类似，水利水电公司有职工股东有38位。（该地块原2014年与建鸿达成立合资公司——湖南建鸿达华腾置业有限公司，准备启动该项目的开发，但由于各种原因后面事情搁浅）

案例3：雨花区湖南扬子冶金厂地块

该地块位于湖南省长沙市雨花区圭塘街道，土地面积206143㎡（309亩），用地性质为工业用地。该块土地为原国营企业——长沙冶金机械厂划拨用地，该企业于2007年6月依法实施破产。根据长沙市人民政府长政2010年53号文件及2011年1月12日《关于原长沙冶金机械厂土地及资产处置有关问题的会议备忘录》和长府阅（2009）94《关于杨子冶金公司发展有关问题的会议纪要》等相关历史文件的决定，同意将原长沙冶金机械厂309亩土地以1.7亿有偿转让给湖南杨子冶金实业有限公司，土地的挂牌手续于2011年2月完成审批。该项目，原扬子号称负债6个多亿，在多年启动开发合作洽谈无果之下，扬子和政府对是否进行实质性落地合作等事宜有所犹疑，导致无法往下走。

案例4：天心区湖南省电力线路器材厂地块

原为工业用地，2013年政府已同意变性为商住用地，约121亩（地块中南北向有一条规划道路），本项目由三块地组成，商业用地61亩、容积率3.5；住宅用地27亩、容积率1.5；住宅用地24亩、容积率1.5；地面现有约4.6万方物业未拆迁。

该地块为央企——中能建集团控股旗下公司权属项目，湖南省电力线路器材有限公司1986年即成立，原先三十多年在做工业厂房，2013年后一直想转让，但由于其自己和政策等原因，至今还闲置在浦沅路旁。

上述此类地块，长沙市留存量比较多，如位于长沙市劳动东路茶园坡的长沙变压器厂、中信新城旁地块等皆“待字闺中”。

【睿诚研究院】点评：老工业用地，见证了长沙原来工业的发展，随着时代的变迁和产业的更新换代，以前的城郊结合部早已变成了城市的中心区，一幢幢破旧的厂房，述说着历史的沧桑，在长沙新城的版图上显得日益灰暗。

02/ 政企厂商的不同烦恼

已经启动开发的地块自有其原因，而那些还在沉睡的地块也有其各类问题的交织和牵绊。

1、企业层面。职工安置和利益问题为核心纠结点

原企业改制后，原企业或破产倒闭或成为职工代表持股资产、或转换为私营企业持股等情况，职工的有效安置和利益的分配和妥善实现等问题，都是各个项目的一大掣肘，历史问题在原来的体系内无法得以有效解决，一旦新的合作和收购方一进入实质性谈判就会爆发出来，让合作变得很困难。或者是企业的历史性包袱太重，而累加到交易条件上，让收购方望而却步。

如南湖医院旁水利机械厂地块，在洽谈时提出签约后需先支付2.5亿元去解决职工安置的一些历史问题，同时不保证土地变性和调规工作的圆满达成，故而，该地块还在等待新政策和有缘人的出现。

2、开发商层面。土地的非商住性质、规划指标的不合理和前期支付的压力，为阻碍交易的三大难点

此类项目的地段放眼整个城市，都是不错的，一般在未深入了解之前，各开发商都抱有很大的兴趣来参与项目的开发转让合作等事宜，一旦涉及到交易的核心问题时很快就会撒腿就跑，导致该类项目难以实现转让而进入实质开发环节。同时，在工业用地变性为商住用地的政策上也找不到合理的政策文件支持，让这些项目在重新挂牌出让或转让合作等事宜上遭遇政策障碍。如浦沅路电力器材厂地块65:35的商住比、厂方不能保证土地性质在合理的时间内完成变性工作以及前期需要收购方支付2亿元的保证金等，吓退了很多合作意向方，使得该地块目前还“依旧是老模样”。

原来市政府曾经出台过一份关于厂矿等老旧企业土地处置的文件，可以通过企业改制或环保搬迁途径，以协议转让方式将目标地块的土地性质由工业划拨用地变为商业、住宅等经营性用地。然而在实操中，原先的协议转让方式都已变为挂牌出让，导致出现合作方成功摘牌的不确定性增加；一旦出现横刀夺爱抢单的事件，这让厂方及合作方的利益都不能得到有效保障，在拿地风控要求日益强化的今天，这类项目让很多上市公司不敢投入太多精力去做。

3、政府层面。企业、职工等社会问题和地块产权权属等，让政府左右为难

政府寄希望于企业自身去处理企业改制后的各类遗留问题，或希望借助于资产处置或开发等形式来消化此类地块的种种困惑，2014年曾经针对老旧厂区环保拆迁出台过一个政策，但该政策有时效过期后就无法支撑交易合作的进行了。如南湖路水利机械厂地块，2014年按该政策已拿到政府的变性批文，但由于当时的合作双方在实操中各类问题的延时制约等，以及合作方——建鸿达公司出现问题而错过了政策的时效而停止。

03/ 业内打破僵局的两个基本思路

1、政府主导或政企合作，解除厂方问题，重新挂牌出让。

有很多项目，原企业已经无力，开发商也不敢触碰，需要政府主导才能启动拆迁和出让事宜，不然只能继续闲置和破。政府基本皆已棚改项目形式，策动企业进行环保拆迁安置等，如长沙机床厂地块，就由天心区棚改公司进行片区整理和纳入了棚改名录，而进入市场的再次开发流通环节，据闻该地块明年将启动挂牌等工作。又如，长沙树木岭路正圆动力配件厂片区的改造提升，由市国资委主导，纳入棚改项目之中逐步启动拆迁、挂牌、摘牌和开发等。

2、企业主导，政府支持，依托政策获取土地，或自营或与开发商合作开发。

如长沙市东二环长重机器厂，在多年前有湖南嘉宇实业完成收购和改制，并在异地重新建立新的厂区，然后，经数年抗战将变性和调规等手续办妥，后面与保利地产进行合作开发了保利·大都汇项目，在地价和开发等方面实现各自的价值。

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