中国的税|姗姗来迟的消费税立法

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  12月3日,财政部官方网站公布消费税法征求意见稿。与加快的增值税立法相比,消费税立法可谓姗姗来迟。不管怎么样,消费税立法终于还是来了。消费税法征求意见稿吸收了已有改革做法,值得充分肯定,遗憾的是未见那些最令人关心的内容。
消费税立法总体上值得肯定。2018年税收收入中,消费税收入占比为7.2%,是增值税、企业所得税、个人所得税之后的第四大税种。消费税立法,再加上先行启动的增值税立法,将从根本上改变中国税收立法格局。随着增值税、消费税等重要税种立法的完成,征税主要依据条例或暂行条例的历史将一去不复还。有点迟到的消费税立法,总比不立法强。
消费税法征求意见稿涵盖了现行消费税暂行条例以及改革举措的主要内容,是对已有改革的充分肯定,符合改革成果通过法律形式保留下来的要求,符合税收确定性的要求。
征求意见稿关于税收征管的规定有一些亮点。例如,第十八条规定:“消费税的计税期间分别为十日、十五日、一个月、一个季度或者半年。”取消“一日、三日和五日”三个计税期间,新增“半年”的计税期间,这可以降低纳税人税收遵从成本,是落实深化“放管服”改革精神的体现。中国消费税是特别消费税,是在普遍征收增值税的基础之上加征的一道税,计税期间的规定与增值税法征求意见稿的表述一致,便于税收征管工作的开展。又如,征求意见稿增加了消费税共治条款,明确相关部门需要配合税务机关消费税管理活动,加强消费税征收管理,有利于后续消费税改革的顺利实施。
征求意见稿未见明显鼓励消费升级的内容。2015年4月28日,国务院常务会议部署完善消费品进出口相关政策,丰富国内消费者购物选择。简单地理解,这就是要求降低关税和消费税税负,让消费者更愿意在境内消费。关税税率下调是明显的,但消费税税负的减轻一直未见实质性动作。其实,这一点也不奇怪。关税只是在进出口环节征收的,而消费税不仅仅在进出口环节,而且在国内生产、批发、零售环节都可能征收。这样,只是为鼓励消费而降低进口环节消费税税负,那必然造成进口商品和国内产品的税负不对称,对国内产品不利。因此进口与国内消费税制的改革只能同步进行。消费税制改革因此难度不小。中国特色社会主义进入新时代之后,促进人民消费升级,才能更好地满足人民美好生活需要。而这只能靠调整消费税税目税率,部分消费税税率下调是大势所趋。
消费税法征求意见稿第二条第二款规定,“根据宏观调控需要,国务院可以调整消费税的税率,报全国人民代表大会常务委员会备案。”这给消费税了更多的想象空间:“宏观调控”,目标是刺激消费,还是要抑制消费?根据宏观调控需要,选择不同的消费政策有其必要性。但 鼓励消费升级,应该是常态,不太适宜采用阶段性的政策措施。本次立法中,当结合消费升级的实际情况,对税目和税率适当调整,以更加体现促消费升级的政策目标。
征求意见稿对高档手表仍然规定20%的税率。问题是,何谓高档手表?手表售价多少才算高档?关于“高档”的理解,是一个动态变化的过程。遥想当年,不要说“高档手表”,就是“手表”都是高档品的代名词。随着消费的升级,1万元作为手表高档不高档的分界线,总体上看和现实有点不太搭拍。当然,这既可以在消费税法中规定,也可以在消费税法实施条例中加以规定。可是在征求意见稿的说明中,未见相关表述。
消费税纳税地点同样备受关注,如西部地区购买东部地区企业的商品,是在东部纳税,还是在西部纳税?有人一直建议改变这一做法,但根据消费税法征求意见稿第十七条规定,消费税纳税地点仍维持既有的纳税地规定,如纳税人机构所在地或者居住地,由受托方(除受托方为个人外)机构所在地,报关地等。
关于消费税立法,社会各界关心的另一问题是如何后移消费税部分消费品征收环节,这是与健全地方税体系相关的问题,是与中央和地方收入划分改革相关的问题。但是,征求意见稿未见明确表述,而是授权国务院组织开展相关改革试点。这样的做法务实,有利于消费税立法的加快推进,但也让消费税立法少了亮点。从总体上看,如此规定延续了“授权立法”的思路,但也有所不同。征求意见稿第二十条规定,“国务院可以实施消费税改革试点,调整消费税的税目、税率和征收环节,试点方案报全国人民代表大会常务委员会备案。”这说明授权不是完全授权,全国人大常委会在消费税立法中的作用得到了体现。
总体看来,消费税法征求意见稿更多的是对既有消费税制改革做法的吸收,而对未来改革方案采取的是开放式的做法,“授权立法”在很大程度上得到维持。在消费税制进一步改革尚未形成共识且有难度的情况下,这样的做法可以理解。但是,如有可能, 消费税立法至少应该对消费升级这一事实有更多反映,以更好体现消费税立法促人民消费升级,从而更好地满足人民美好生活的需要。
(本篇为澎湃商学院独家专栏“中国的税”系列之二十一,作者杨志勇为中国社会科学院财经战略研究院研究员)

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