土地承包延长 为农村改革留出腾挪空间

陈明

　　近日，《中共中央国务院关于保持土地承包关系稳定并长久不变的意见》(以下简称《意见》)正式公布。

　　党的十九大提出了“保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年”这一重要的政策宣示，去年修订的农村土地承包法和今年新修订的土地管理法也都已将上述政策写入了法律。

　　但是，这两部法律都没有对延包的具体程序和细节作出规定。由于各地工作基础不一样，“二轮”承包的开始时间有一定的跨度，早的地方1993年就开始了，晚的1998年才启动。按照国家规定的三十年承包期计算，一些地方2023年就要面临延包工作，而此后几年，全国村庄都将要陆续开展延包工作。

　　尽管党的十九大明确的延包三十年政策已经给广大农民吃下了一颗“定心丸”，但具体程序不明确，各地就无法实际操作，而长期悬置不是办法。

　　日前，党的十九届四中全会强调要坚持和完善社会主义基本经济制度，而此次发布的《意见》，正是对党的十九大和十九届四中全会精神的具体落实，同时也为下一步全国开展土地延包工作提供了重要的政策指南。

　　《意见》中的大部分内容在去年修订的《农村土地承包法》中有所体现，但仍有不少内容带有新意，值得认真研读体会。

　　一是明确了“长久不变”的政策内涵。以往官方文件包括法律中都是援引党的十九大的表述，“保持农村土地承包关系稳定并长久不变”，但对于“长久不变”的具体内涵一直没有展开说明。本次《意见》中明确了“长久不变”的政策内涵，具体包括三个层次：(1)保持土地集体所有、家庭承包经营的基本制度长久不变;(2)保持农户依法承包集体土地的基本权利长久不变;(3)保持农户承包地稳定。这意味着，“长久不变”的政策安排既包括抽象的制度安排和权利关系，也包括农户具体的承包地。有了这样一个官方宣示，农民的“定心丸”吃得也就更牢靠了。

　　二是明确了“二轮”承包到期后确保承包地保持稳定。《意见》明确，不得将承包地打乱重分，确保绝大多数农户原有承包地继续保持稳定。对于一些特殊情况，比如承包地因自然灾害毁损的，可以在严格的约束下依法进行微调。《意见》还规定，因家庭成员全部死亡而导致承包方消亡的，发包方应当依法收回承包地，另行发包。这个概率无疑非常之低。从进入新时代以来一系列的土地政策文件来看，“调地”这个口子是越开越小，土地产权强度在不断提升，这对于稳定地权、提升土地资源配置效率当然是有好处的。

　　三是明确了“二轮”承包到期前后土地承包经营权证书的处理方式。这看似是一个具体的工作细节，但是关系重大。产权证书的背后是政府信用。证书上要登载承包土地的坐落、面积、四至以及期限等问题。这些信息登记清楚，是巩固农民土地产权信心和启动市场化改革的基础，也是降低土地流转、抵押环节交易成本最有效的举措。

　　笔者在调研中发现，很多地方由于承包经营权证上登载的有效期就到2023年(当地“二轮”承包到期时间)，已经严重影响了土地流转工作的开展。很多专业农户希望签订更长时间的流转合同，但受证书有效期的限制，没有办法操作。《意见》明确，已颁发的土地承包权利证书，在新的承包期继续有效且不变不换，证书记载的承包期限届时作统一变更。通过这样一个非常具体的细节规定，对解决上述问题就会有立竿见影的效果。如果把这一效果放在全国来看，带来的积极影响已经不能算小。

　　土地问题是中国革命和改革中的根本性问题之一。习近平总书记强调，深化农村改革，主线仍然是处理好农民与土地的关系。农民与土地的关系是一个历史范畴。在传统社会中，人均土地数量、土地分配的均等程度、余粮率等因素大致决定了一个社会的总体形态。在城市化快速推进以后，农民和土地的关系日趋复杂。在农村人口大量减少的条件下，土地数量这一紧约束逐步放松，但如何实现从传统的土地占有方式向现代土地权利体系的转化，需要一个漫长的探索过程。

　　行稳致远，地稳邦宁。通过党的十九大以及《意见》精神的落实，一直到2050年社会主义现代化强国建成的时候现行的土地制度都可以保持基本稳定，这就给了上述探索过程以足够的时间，并给农村改革留出了更大的腾挪空间。

　　(作者系中国社会科学院政治学研究所)

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