疑点重重的“康复路商贸城”涉嫌违建多年 为何难追责？

康复路商贸城多次被规划部门认定为违建，几年过去了依然矗立在柳鸣路上，西安市自然资源和规划局灞桥分局称至今未收到城管部门处理回函，灞河新区管委会城管执法局称违建罚款“罚不下去”。300余商户多年无法入驻，在政府搭台多次协商后，递交了退款申请但至今未果，涉及资金上亿元。

商户：买了商铺无法投用 打官司才知被规划部门认定为违建

　　 马先生2013年11月3日与陕西铠达投资（集团）有限责任公司（简称“铠达公司”）签订合同，投资了纺织城客运站综合服务中心（康复路商贸城）商铺22.6万元，使用权10年，合同约定使用期限10年，从马先生收到商铺钥匙满30日起算。

　　 “康复路商贸城2015年底才完工，但2014年铠达公司就强迫我们收房，要开始计算使用时间，我们无奈之下将铠达公司起诉到法院，才知道康复路商贸城竟然只是纺织城客运站的组成部分，不是独立于纺织城客运站之外的一个单独楼栋。铠达公司和客运站有协议，客运站提供土地，铠达公司盖楼招商，私改土地用途，未批先建，规划灞桥分局多次认定康复路商贸城为违法建设，根本达不到合法交房条件。”马先生说，像他这样买商铺的业主有300多人，涉及资金上亿元，大家从2015年开始向法院起诉，先是主张合同无效败诉，后来主张交付商铺无效，一审胜诉二审再次败诉。

　　 11月28日至29日，华商报记者分别见到了多位商户代表，大家纷纷表示，近年来一直在向原西安市规划局、规划灞桥分局、灞河新区管委会建设局、西安市消防支队灞桥大队等单位申请信息公开，得到的回复均为纺织城客运站综合服务中心（康复路商贸城）项目未取得建筑工程施工许可证，也未进行过消防验收。“既然是认定的违建，为啥这么多年过去，没有任何处理措施，市政、交通用地违建商场就没人能管得了？”商户说，这几年，西安市信访办、市交通运输局、灞桥区信访局等部门多次搭建平台，铠达公司、客运公司和商户代表三方协商，2018年协商后业主登记递交了退款申请，但至今也未见任何退款，“我们让步，希望等商贸城取得了合法手续能入驻营业时再起算使用年限，铠达公司也不同意”。

纺织城客运站：康复路商贸城和客运站无关 铠达公司：商户该找谁找谁

　　 纺织城客运站的土地为何会允许铠达公司盖商场？

　　 11月28日下午，记者和商户来到纺织城客运站。纺织城客运站一负责人说，不清楚康复路商贸城的事，是否是客运站的土地也需要了解，了解此事的人开会去了。

　　 11月29日，该负责人回复称，这是康复路商贸城商户与铠达公司之间的纠纷，纺织城客运站从未参与过此事，和纺织城客运站没有任何关系。具体事项，可以询问铠达公司康复路商贸城的负责人。

　　 11月28日下午，商户代表当着记者面联系铠达公司一徐姓女负责人，咨询康复路商贸城一事，对方称：“你们不是打官司吗？那就该找谁找谁吧。”随后便挂断电话。而记者随后拨打徐姓女负责人电话时，则提示无法接通。

　　 11月29日，记者再次联系铠达公司江姓负责人，但电话始终无人接听。

西安市自然资源和规划局公开信息显示：康复路商贸城土地用途未变更手续 属未批先建

　　 在商户提供的西安市自然资源和规划局政府信息公开告知书上，记者看到，“纺织城客运站”项目位于长乐东路以北，柳鸣路以东，华阳城以西，2008年、2010年客运公司以划拨方式取得两宗142.248亩国有建设用地。其中，宗地一面积98.933亩，土地证号西灞国用(2008出)第708号，用途为市政公用设施用地；宗地二面积43.315亩，土地证号西灞国用(2010出)第362号，用途为交通运输用地。

　　 告知书称，客运公司在未经规划审批、未办理土地用途变更情况下，在上述两宗地部分区域建设康复路商贸城。2014年7月，规划灞桥分局向该公司送达《关于停止违法建设通知书》,并向区综合执法局递送《违法建设认定书》。截至目前，该单位未办理相关土地用途变更手续，属未批先建违法使用土地。告知时间为2019年2月12日。

　　 今年9月23日，西安市自然资源和规划局灞桥分局政府信息公开告知书显示，2014年7月15日，向建设单位送达《关于停止违法建设通知书》，2016年作为遗留违法建设项目已转至灞河新区城管执法局处理。

　　 2018年11月20日，西安市规划局灞桥分局将关于违法建设认定的函，转至西安市城管局灞河新区分局，请城管部门依法查处，在结案后将处理结果回函告知。并附违法建设现场照片及位置图，正是康复路商贸城。经查，西安纺织城客运站、铠达公司未取得《建设工程规划许可证》,在灞桥区长乐东路以北，柳鸣路以东，纺织城客运站用地范围内建设5层钢结构商业服务楼，总建筑面积约70000平方米。存在违法事实:未取得建设工程规划许可证进行建设，建议按《城乡规划法》第六十四条处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款。

西安市自然资源和规划局灞桥分局：康复路商贸城至今无建设工程规划许可证

　　 11月28日，记者陪同多位商户来到西安市自然资源和规划局灞桥分局，规划科工作人员介绍了康复路商贸城的情况，该项目至今仍未取得建设工程规划许可证，用地证是纺织城客运站的，“一个项目要在规划局办用地证和工程证，还要在建设局办施工证，然后盖楼，盖完后规划还有竣工验收。前置手续全部办完后，规划竣工验收，人防、消防全部合格，综合验收完之后，理论上才能交付业主。康复路商贸城现在手续都没办完，不可能有竣工验收，违法建设认定我们已经出具了。”

　　 违法建设认定多年仍是违法状态，为何一直没有处理？工作人员介绍，违建如果尚可采取改正措施消除对规划实施的影响，就限期整改并处以罚款，无法消除影响的限期拆除，不能拆除的没收实物或违法收入，并处罚款。能消除影响的就先完善经营处罚，处罚完毕之后补办手续，进行合法化。“发违建认定函给城管局后，截至目前未收到任何来函说已按认定处理完毕，或是在处理途中出现任何问题需要规划局予以明确。如果他们来函，我们会对违法建设认定函进行补充说明，再回过去。”该工作人员说，2016年前，违建认定和拆除、处罚等处理工作都是规划部门在做，2016年后，规划部门只认定违建，由城管执法局拆除或处罚，行政、执法工作中间有分离，工作转交至下一步后至今没有收到城管执法局来函，目前没有明确的文件规定处理流程时限。

西安灞河新区管委会城管执法局：违建处罚铠达公司1540万元 程序出问题被起诉

　　 11月28日，华商报记者和商户来到西安灞河新区管委会城管执法局二大队和监察科了解情况。二大队一负责人称，2018年11月20日规划灞桥分局将康复路商贸城的违建认定函转至城管，2018年12月城管对铠达公司下发处罚决定书，罚款1540万元，“我们认为铠达公司是建设方，同时也是盈利收益一方，所以就给铠达公司下了处罚决定。但没罚成，反而被铠达公司起诉了。铠达公司认为有两个问题，一是因为罚款数额大，流程上少了听证环节；二是处罚主体不明确，铠达公司认为土地是纺织城客运站的，客运站才是处罚主体。”该负责人说，程序问题确实是城管的责任，所以城管局和铠达公司经过法院调解撤诉了。目前，城管执法局监察科已给规划发函，要求明确处罚主体。

　　 该局监察科一工作人员称，已经发函给规划部门，但无法透露发函内容，需要申请信息公开。随后，该局办公室一位不愿透露姓名的工作人员说：“局长不在，申请信息公开要等局长回来，明天再来。”

　　 11月29日，记者再次来到灞河新区城管执法局，监察科负责人说，撤诉之后，11月7日城管局给规划灞桥分局发函，请对方明确处罚主体，“避免再出现我们下了处罚决定，被处罚的单位又说我们罚错了。”

　　 2018年的违建认定函上，规划灞桥分局明确提到了西安纺织城客运站、铠达公司两家，城管为何只给凯达公司下处罚决定？

　　 “因为我们觉得铠达公司好罚一些，客运站是国企、事业单位那种性质，不好罚。我们也想赶紧推动这件事的进展，因为如果一直处罚不下去，就无法进行下一步完善手续。现在已经这样了，追究这个没法说，下一步我们就让规划部门再明确处罚主体。规划部门没有收到函可能是因为国土和规划合并，流程时间较长。”监察科负责人说，但依旧拒绝商户申请关于此函的信息公开。

西安灞河新区土地储备交易中心：康复路商贸城土地性质还是市政公用设施用地和交通运输用地

　　 11月29日，西安灞河新区管委会土地储备交易中心负责人说，目前康复路商贸城的土地性质仍未变更，还是市政公用设施用地和交通运输用地。

　　 关于纺织城客运站综合服务中心（康复路商贸城）目前土地变性审批进度，规划灞桥分局书面回复盖有西安市国土资源局征地信息公开管理专用章，称2018年3月，规划灞桥分局出具的规划条件，将两宗地共142.248亩土地调整为三个地块，地块一98.361亩综合交通枢纽用地，地块二32.507亩商服用地，地块三11.379亩商服用地，上报了该宗地的审批方案，待西安市资源规划局审批。在审核过程中西安市资源规划局提出，西安市交通运输局将该项目中的交通用地调整为商服用地，是否上报市政府批准，“待市交通运输局完善后，市资源规划局即可上会审议。”

　　疑点一

　　纺织城客运站和铠达公司之间到底啥关系？

　　 记者通过多方采访得知，康复路商贸城有土地证、没有工程证，土地是纺织城客运站的土地，至今仍未变更土地性质，楼是铠达公司建的，属于未批先建，但纺织城客运站和铠达公司均对双方关系避而不谈。

　　 早在2016年5月4日，灞桥区法院一审判决书中就已经审理查明了纺织城客运站和铠达公司之间的关系。2016年9月7日，西安中院的二审判决书上也同样提及说明了这两家公司的关系。

　　 2011年5月18日，铠达公司与西安纺织城客运站签订合作建设合同，该客运公司在西安市灞桥区纺北路纺织城客运站内有一处用地性质为交通运输用地，面积约40亩，附土地证复印件。铠达公司欲在该宗土地上建设一栋综合服务大楼，经客运公司同意，由铠达公司投资建楼。双方约定，该项目建成后所形成的全部房产，铠达公司无偿使用8年，如建筑面积超出6万平方米，铠达公司可无偿使用9年；如超过10万平方米，铠达公司可无偿使用10年;如超过10万平方米以上，建筑面积每增加2万平方米，铠达公司的无偿使用期增加一年。从纺织城客运站开业日期计算铠达公司无偿使用期的起始日期。铠达公司无偿使用期完毕后，可有偿租用20年。

　　疑点二

　　认定是违建 为何主张合同无效还会输官司？

　　 在2015至2017年之间，商户先向法院起诉铠达公司，主张与铠达公司签署的合同无效，从灞桥区法院到西安中院到省高院，请求均被驳回。双方主要争议焦点为康复路商贸城到底是不是违建，商户一方认为，因为手续不全是违建，不具备交房条件，所以合同无效。灞桥区法院2016年5月4日的判决书显示，纺织城客运站综合服务中心属于纺织城客运站的配套设施，纺织城客运站综合服务中心所使用的土地系国有出让土地，具有国有土地使用证，纺织城客运站总平面图已通过相关部门审批，故商户认为综合服务中心无建设工程规划许可证系违法违章建筑的理由不能成立。

　　 商户上诉后，西安中院维持原判，商户上诉至省高院。

　　 2017年6月15日省高院的裁定书显示，该院经审査，认为西(安)咸(阳)国家公路西安纺织城客运站运输枢纽(以下统称纺织城客运站项目),该项目系经西安市发展和改革委员会立项批准建设的西安市市级重点建设项目。项目立项后，一期取得了《建设用地规划许可证》《建设工程规划许可证》,二期含有纺织城客运站综合服务中心。经本院审查，《纺织城客运站项目总平面》图纸已有西安市纺织城地区综合发展办公室、西安市公安局消防支队、西安市环境保护局、西安市人民防空办公室等行政部门的书面审批意见，由此可见二期的后续手续正在进一步完善中。当时没有任何行政部门确认纺织城客运站综合服务中心系违法建筑，综上可以说明纺织城客运站综合服务中心已经相关主管部门批准建设，有别于违法建筑。

　　 对此，规划灞桥分局规划科工作人员说，纺织城客运站有工程证并不代表康复路商贸城有工程证，平面图上的并不一定都是有手续的，“司法方面的理解程序我不懂，但从规划来讲，看规划图上哪些是经过批准，是要看证载提到了哪些，比如地上几层干什么用，有多少个车位等，都会写得很清楚。证载了什么就是批准了什么，规划部门对违法建设认定就是看有没有建设工程规划许可证，没有工程证就是违法建设，总平面图可能画得很大，但证载上没有的就是没有批准的，就是违法的。”

　　 据规划灞桥分局信息公开告知的西安纺织城客运站有限公司《建设工程规划许可证》显示，建设规模中总建筑面积44029平方米，面积仅为康复路商贸城的一多半。包括客运大楼一幢，安检报班修理车间一幢，公厕共三座，民航售票、旅游咨询处两座，地铁连楼通廊一座。其中，未见关于纺织城客运站综合服务中心（康复路商贸城）的任何证载。

华商报记者 佘欣