城市居住生活安全是宜居城市建设的重要内容

居住功能是城市作为人类主要生存空间的基本功能，安居乐业是经济社会发展的基础条件。

长时间以来，我们对于城市居住问题的讨论大多偏重于对农民工等低收入群体居住问题的关注。但当前，城市居住问题已涉及全体城市居民，中等收入阶层、高收入阶层也都以不同的形式被裹挟其中，在此背景下，城市居住问题早已不再是单纯的住房问题，还有经济问题、社会问题等。

居住生活作为城市生活的基础，通过人的各种活动和发展需求与城市各类经济社会活动紧密关联。进入后工业化时代，居住功能与城市所具有的其他经济社会功能之间的关系日益复杂化，在资本等多种因素的驱动下，城市的土地、住房作为商品的经济价值被过度开发和消费，一定程度上影响了其作为基本生存功能的发挥，使得城市居住生活的安全问题面临较大的风险，进而使得宜居城市的建设发展面临愈加复杂的挑战。

随着时代的发展变化，城市居住生活的内涵不断扩容，从大的范围上讲，既包括安全的生活空间的获得，也包括有尊严的生活环境的保障、稳定安宁和谐的生活秩序的建立，三者中任何一个因素的缺失都会降低城市居住生活的基本质量。单就城市居住生活的安全性而言，既包括基本的生存安全问题，也包括经济安全和社会安全等问题。

从生存安全角度来看，建筑老旧、设施不足、高密度居住的城中村、群租房、老城区、低收入阶层居住的地区，往往是火灾、建筑坍塌、刑事治安等安全事件的高发地。2010年上海静安区高楼火灾事件、2015年8月天津港爆炸事件以及垃圾处理场污染事件等诸多问题，则反映出工业垃圾、气味、噪音、辐射、生态污染以及易燃易爆有毒物等高危产业对居住生活安全造成了极大的威胁。在这些问题背后可以看到，招商引资、产业引导、规划选址、开发规制等政策的制定和执行往往是影响居住生活安全的重要因素。

从社会安全角度来看，安宁和谐的社区关系、社会福利保障的享有、教育交通医疗等公共服务配套齐全，是建立有尊严、体面的城市居住生活的基础条件。社会福利保障和公共服务供给作为城市居住生活的重要支撑，对于居民在城市社会经济活动中的参与机会和参与成本具有显著影响。如果缺乏这些重要的支撑，低收入与中等收入阶层都将在社会融入、生活秩序的建立、生活环境的改善等各方面面临压力。这种压力不仅是个体家庭承受的生活压力，也在逐渐演变成影响社会和谐稳定的系统性的社会安全压力。近年来巴黎、伦敦等以大城市郊外居住区为中心爆发的一系列大规模社会骚乱事件，提醒着我们一定要关注城市发展中的社会安全隐患及其由来。

经济安全是20世纪后期以来城市居住生活中出现的新问题。上世纪80年代日本泡沫经济的兴起和破灭，90年代末香港楼市乃至同时期的亚洲金融危机，21世纪美国的次贷危机，都反映出土地开发、房产投资的过度金融化容易导致整体经济体系的泡沫化。20世纪后期以来，房地产业市场化程度提高为资本深度介入提供的良机，经济全球化为金融投资提供的便利性，让城市住房市场持续发生变化。城市开发和住房建设日益受到资本市场控制，变为投资获利的金融工具，由此带来的剧烈的市场波动直接影响居住需求的满足和家庭的财产安全。

整体上看，城市居住生活安全问题具有隐蔽性、传导性、叠加累积性和系统性特点。隐蔽性主要表现在城市居住生活安全问题往往隐蔽在城市表面的繁荣发展背后，在初期并未引起人们的关注和重视，直到某些问题集中爆发才引起人们的警觉；传导性在于居住生活与其他各类城市产业经济、社会和政治等活动之间具有密切的关联，居住生活的安全问题会很快传导到其他的经济社会领域、其他城市与地区；叠加累积性表现为城市居住生活中包含的不同类别、不同领域的安全问题相互累积叠加，经过量变到质变的变化将产生极强的放大效应，从而成为直接威胁社会安定和谐的重大事故和社会风险；系统性不仅表现在安全问题存在于城市生活的方方面面，也表现在其影响波及之广，已涉及城市经济社会体系的整体安全。

综合来看，居住生活安全问题已成为影响宜居城市健康持续发展的重大系统性风险。这一风险的根源，一方面来自于经济全球化与城市快速发展中经济转型和社会结构复杂化所产生的压力和张力，同时也来自于基础性制度和核心政策的偏差。土地国有的制度环境下形成的土地征收、土地出让和土地开发方式，严格限定了城市居民实现其居住权的方式和渠道；而在房屋对土地具有天然依附性的前提下，无论是居民的房屋所有权还是使用权的安全性，实际上都缺乏有效的保障。户籍制度对不同户籍身份的差别化待遇以及落户政策对非房屋产权者的歧视和租买不同权，使得大量居民难以获得均等化的公共服务，安定的城市生活秩序的建立几乎成为众多外来流动人口遥不可及的梦想。

由此一来，不仅抑制了消费和投资等方面的增长，削弱了城市经济发展的内在动力，同时也人为加剧了城市社会的阶层隔离，成为影响社会和谐稳定的重大隐患。在此背景下，通过制度建设和完善，降低和减少风险隐患，提高应对风险的能力，是风险治理的应循之道。因此，城市居住生活安全问题的改善和提高，必然取决于土地制度、户籍制度等基础性制度对居住权作为人的基本权利的充分尊重和保护，还有住房政策、开发规制、城市更新等城市政策对于居住这一基本民生问题的目标导向的回归。

(作者系上海交通大学国际与公共事务学院教授）