中央再发文保持土地承包关系长久不变，打消农民进城落户忧虑

文|牛其昌

2019年11月26日，中共中央、国务院发布《关于保持土地承包关系稳定并长久不变的意见》（下称“意见”），明确保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年。《意见》同时要求，建立健全土地承包权依法自愿有偿转让机制，完善落实农村土地所有权、承包权、经营权“三权”分置政策体系。

“保持土地承包关系稳定并长久不变，最早是2008年召开的中共十七届三中全会提出的政策判断，此后几个中央一号文件都特别强调，要研究土地承包关系稳定并长久不变的具体实现形式。”中国人民大学农村发展研究所所长、国家发展与战略研究院研究员孔祥智对界面新闻表示，随着《土地承包法》的落地，究竟如何落实长久不变，此次《意见》给出了具体说明。

《意见》指出，自实行家庭承包经营以来，党中央、国务院一直坚持稳定农村土地承包关系的方针政策，先后两次延长承包期限，不断健全相关制度体系，依法维护农民承包土地的各项权利。在中国特色社会主义进入新时代的关键时期，党中央提出保持土地承包关系稳定并长久不变，是对党的农村土地政策的继承和发展，意义重大、影响深远。

我国农村第一轮土地承包从1983年前后开始到1997年止，承包期为15年；第二轮土地承包从1997年开始，土地承包期再延长30年不变。这就意味着，待2027年第二轮土地承包到期后，将延续第二轮的承包关系，不会再打乱重新分配。值得一提的是，在今年开始实施的《土地承包法》中，上述内容也以法律的形式予以了明确。

“在此次《意见》出台前，即便有《土地承包法》的明确，依然有相当多的农民甚至基层干部存在疑问，第二轮承包到期后究竟是否会重新进行调整？是否还有第三轮承包？《意见》打消了疑义，明确没有第三轮承包，也就不会再打乱重新承包一次，而是以2018年完成的确权颁证作为基础，延续第二轮承包关系。”孔祥智认为，承包期延长30年有利于消除承包地存在的一系列争议，从保持承包关系稳定的角度来看，具有重要意义。

孔祥智分析称，第二轮土地承包到期后应坚持延包原则，但不反对有少数地方在大稳定的前提下进行小调整。“不否认有些农户全部迁到城市去了，把土地采取退出的形式归还给集体，集体再进行重新分配，具体怎么分配经由集体统一决定。根据‘增人不增地，减人不减地’的原则再延长30年，有利于中国的城镇化进程。”

《意见》提出，对少数存在承包地因自然灾害毁损等特殊情形且群众普遍要求调地的村组，届时可按照大稳定、小调整的原则，由农民集体民主协商，经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意，并报乡（镇）政府和县级政府农业等行政主管部门批准，可在个别农户间作适当调整，但要依法依规从严掌握。

“在城镇化的大背景下，未来将有更多的农民走出农村变成城镇居民。《意见》的提出彻底打消了农民进城落户的忧虑。”孔祥智表示，对于农民来讲，保持土地承包关系稳定并长久不变，通过采取各种方式处理承包地，实践中有流转的也有退出的，这一方面有利于农民离开农村到城市落户定居，另一方面也可以使得承包地变成其到城镇落户的基本保障，成为生存和投资的一笔基础性来源。

界面新闻注意到，2014年中央一号文件曾提出“三权分置”的政策构想。所谓“三权分置”，是针对农村土地之前的两权，即土地所有权和承包经营权作出进一步延伸分解，将承包经营权分置为承包权和经营权，承包权属于村民，经营权成为了村民可以流转的权属。

此次《意见》提出，实行“长久不变”，促进形成农村土地“三权”分置格局，稳定承包权，维护广大农户的承包权益，放活经营权，发挥新型农业经营主体引领作用，有利于实现小农户和现代农业发展有机衔接，有利于发展多种形式适度规模经营，推进中国特色农业现代化。

中国社会科学院农村发展研究所研究员王小映对界面新闻表示，目前中国农业发展面临的问题是，一方面，不想种地的农户增加了，另一方面，以家庭农场为代表的规模化新型农业经营主体也在不断增加，土地流转的供给和需求都在提升。

在这样的背景下，《意见》明确放活经营权，引导土地经营权有序流转，提高土地资源利用效率，形成多种形式农业适度规模经营，既能解决好农业问题也解决好农民问题，既重视新型农业经营主体也不忽视普通农户，走出一条中国特色社会主义乡村振兴道路。

《意见》还提到“各地可在农民自愿前提下结合农田基本建设，组织开展互换并地，发展连片种植。支持新型农业经营主体通过流转农户承包地进行农田整理，提升农业综合生产能力”。

“在乡村振兴战略的大背景下，稳定和流转是相辅相成的，只有稳定了农民才能放心流转。”孔祥智表示，农村土地承包经营权流转管理办法包括转包、出租、互换、转让四种方式，此次《意见》将互换并地单独提出，主要是为了促进农业规模经营，实现连片开发。