PPP名人李贵修：关于地方政府专项债券发行中存在的几个现实问题

地方政府专项债券是地方政府除国家主权借款之外唯一的举债通道，随着国家对地方政府隐性债务的坚决制止和限期清理化解措施的进一步到位、PPP项目的规范运作管理，地方政府专项债券成为防控金融风险和脱贫攻坚、环境治理等三大攻坚任务的重要财力来源，是供给侧结构性改革补短板力度不减的重要保障。从2018年大规模发行地方政府专项债券以来，地方政府专项债券在补充地方财力，保障重点项目，规范举债行为等方面发挥了重要作用。但同时也存在一些现实问题亟需进一步改革和完善。

一、要进一步加强地方政府专项债券的预期管理。

在市县级地方政府专项债券的发行过程中，预见管理缺失是地方政府反映的一个比较突出的问题。每年能发行何种类型项目的债券？每个地方政府的项目债券资金能分配多少？都是地方政府申报债券之前所需要面临和感到比较困惑的问题。我国地方政府债券是省级代发专项债模式，市县级政府接受省政府的转贷，市县政府再分配给相关行业部门使用，由于链条过长，下级政府被动的等待上级部门配备额度，易导致地方政府的盲目、被动，对地方债务的控制性差，计划性不强，不便于统筹安排项目和资金。建议进一步加强地方政府专项债券的预期管理，进一步增加地方政府专项债券发行工作的计划性和透明度。

二、要进一步完善地方政府专项债券项目的资金保障及配套措施。

政府举债的唯一通道是发行地方政府债券，如果项目申请的地方政府专项债券资金不能按计划发行到位，已开工实施的项目等不到后续资金，而项目实施单位又无法通过其他通道来融资，就会使项目处于一个进退两难的尴尬境地。因此，保证申请资金按计划到位至关重要。建议对批准入库发行债券的项目要保障全过程项目资金的使用，并进一步完善配套资金保障措施，防止半截子项目的发生。

三、进一步完善地方政府专项债券项目收益平衡难的问题。

发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券，是专项债务限额内依法开好“前门”、保障重点领域合理融资需求、支持地方经济社会可持续发展的重要管理创新。根据《地方政府专项债券发行管理暂行办法》（财库[2015]83号）的规定，有一定项目收益的公益性项目可以申请地方政府专项债券，但是部分公益性较强、收入较少的项目的收益可能很难实现收益平衡，又不符合申请一般债券的要求，这类项目又往往是保障国计民生和供给侧结构性改革补短板等重要建设项目。建议可以使用政府行政区域范围内预算基金来平衡此类收益较少的项目，将局部平衡转化为区域平衡，充分调动政府性基金的使用，扶植收益较少的公益性项目的发展，从而有力保障基础设施补短板的力度不减和平衡发展。

李贵修：上海建纬（郑州）律师事务所管理合伙人、副主任，财政部政府和社会资本（PPP)推介专家，河南省政府和社会资本合作（PPP）推介专家，河南省财政厅评审专家，河南省律协建筑房地产委员会执行委员，郑州仲裁委政府和社会资本合作（PPP）仲裁院副院长、招标投标中心副主任、仲裁员、评审委员会委员、评审专家，河南省法学会经济法研究会常务理事，河南省法学会房地产法学研究会理事，河南省法律咨询协会政府和社会资本合作（PPP）专业委员会会长，许昌市政府和社会资本合作（PPP）法律专家。致力于PPP、政府购买服务、百城提质行动、政府投融资平台改革等领域的实践和研究以及全流程的咨询服务。