【深度】非诉解决中心背后的上海“大调解”格局

去美罗城买电脑，买下了不是自己想要的型号，感觉被“套路”了，还有后悔药可以吃吗？

11月22日下午，一起消费纠纷在徐汇区消费（上市）纠纷联合调解中心进行调解。消费者王先生的诉求是退货，销售方李先生则希望以其他方式解决问题。

“我感觉受到了欺骗，不接受补差价，只接受退货。”王先生表示。他在11月10日前往美罗城买电脑，已经签下协议并交付订金。但是，业务员在他等待提货的2个小时内反复强调他购买的电脑可能会出现质量问题，并单方面在协议上写下免责条款。王先生转而听从业务员的推荐，买了另外一款电脑。回去之后，他后悔了。

“今天调解的目的就是协商如何解决问题，而不是‘我就要怎样’。如果产品有质量问题，就是质量问题的解决方法，如果没有质量问题，就是进行协商。”调解员解释。

在调解现场，销售方代表提问：“你纠结业务员卖得贵了还是觉得态度不好？”

王先生表示两者都不好。“我就特别不舒服被诱导的这种推销方式，签了订金协议之后为什么说没货？为什么单方面写下了免责条款？”

调解员紧接着向销售方发问：“问题是为什么写了免责条款？如果出现质量问题，这不是销售员可以决定怎么做的。该问清楚的还是要问清楚，你现在就打电话问一下。”

销售方当面打完电话后，口气松了下来：“那现在怎么办呢？”

调解员重申了消费者的诉求，很快，双方达成了调解，销售方当场全额退款。

近年来，市场监管部门接到的消费投诉数量持续上涨、高位运行。2018年，徐汇区的消费类投诉达到近3万件。当年3月，徐汇区司法局联合徐汇区市场监管局，在投诉量较大的徐家汇街道成立徐家汇（商圈）消费纠纷联合调解工作站，探索行政调解、人民调解联合调解模式。

工作站试运行1年内，共调解784件纠纷，调解成功612件，调解成功率近80%，比原先市场监管部门的行政调解成功率增长了20%。

2019年3月，徐汇区司法局巩固扩大试点成果，联合徐汇区市场监管局、徐汇区消保委，揭牌成立徐汇区消费（商事）纠纷联合调解中心（以下简称“联调中心”），覆盖徐家汇、田林、虹梅、漕河泾四个街道，推进行政调解和人民调解在消费纠纷领域的衔接。

“我们以人民调解为主，行政调解为辅。如果人民调解碰到问题，那么行政调解就会跟上。在调解过程中如果发现企业有违法问题，调解中心继续做调解，行政执法由市场监管局来执行。”徐汇区联调中心主任陶冬介绍。

徐汇区联调中心设在钦州路766号，共计约300平方米，有独立的办公室、调解室、档案室、会议室，所有的调解室都配备了录音、录像设备，以保障现场调解情况有据可查。同时，案件信息全部录入上海市司法局基层司法行政平台。

目前联调中心工作人员共有16位，其中联调中心主要负责人1位、司法局派驻负责人1位、正式人民调解员5位、人民调解员志愿者2位、正式调解秘书1位、司法局派驻轮岗调解秘书3位、市场监管局轮训干部1位、律师志愿者22位、专职文员1位（前台）、后勤保障人员2位。

从2019年3月13日正式揭牌到10月底，徐汇区联调中心共计受理消费调解案4178件，办结3951件，其中，调解成功3660件，调解成功率92.63%，合计挽回消费者损失937万余元，最大单个案例挽回消费者损失金额为25.9万元。

陶冬指出，联调中心的设立对市场监管部门而言，是极大的利好。“市场监管部门受理的争议中，纯民事的消费争议占50%左右，以往都由市场监管部门的工作人员来解决，分散了行政执法力量。现在市场监管部门可以实现人员优化配置，集中精力做监管，监管到位了，投诉自然也会下降，进入一个良性循环。”

人民调解与行政调解联合背后，是上海“大调解”的布局。

今年5月，司法部在海口举行全国调解工作会议。会议提出，到2022年，基本形成以人民调解为基础，人民调解、行政调解、行业性专业性调解、司法调解优势互补、有机衔接、协调联动的大调解工作格局。

11月25日，上海召开全市调解工作会议，发布了一个重要信息：本月月底之前，上海16个区人民调解中心都将增挂非诉讼争议解决中心标识，建立商事纠纷“一口式”纠纷受理、分流、反馈平台，管理区内非诉讼争议解决机构和人员，对接各类非诉途径。

这意味着，上海“大调解”格局终于敲定落地。

“非诉讼争议解决机制比以往的人民调解机制范围更广，非诉在前，司法在后，可以把矛盾、纠纷化解在源头。非诉讼争议解决中心的设立，可以让当事人就近解决纠纷，更加方便，也能缓解司法资源浪费的问题。”徐汇区人民调解协会调解项目负责人卢嘉献指出。他曾是徐汇区人民法院民庭庭长、诉解中心主任，退休后来到徐汇区人民调解协会发挥余热。

徐汇区司法局人民参与与促进法治科科长赵兵认为，上海此前已布局“大调解”格局，司法行政部门与市场监管局、法院、公安局、妇联、银保监局等部门已经建立了合作机制，而即将挂牌的非诉讼争议解决中心将解决各机构的协调问题。

普陀区人民调解协会秘书长梁云22日透露，普陀区公共法律服务中心即将挂牌“普陀区非诉讼争议解决中心”。“我们原来就设想要成立人民调解的核心团队，现在我们有10个专业调解委员会，分散在区里各个不同的部门。成立非诉讼争议解决中心之后，核心团队将由各专调委的中心主任组成，每天轮班，一旦有调解需求就及时联系，指引当事人到最近的地方调解。挂牌后，相当于促进了我们的原来设想的工作。”

2017年，上海市16个区就已建成专业人民调解中心。2018年7月12日，普陀区挂牌成立物业纠纷调解委员会（以下简称物调委）和10个街镇物业纠纷调解联合中心，在全市率先试点物业纠纷调解工作机制。

普陀区物调委主任接正萍指出，由于物业管理方面的顶层制度设计尚不完善，出现业委会难做、物业交接难、业主诉求难以实现三大难题，而且物业纠纷往往涉及群体，是社区治理中最难啃的“硬骨头”之一。

挂牌成立一个月左右，普陀区物调委就接到了一个业主联名上访案。

4年前，长寿某小区物业在地下车库分割出多个房间，作为保洁员及维修工的宿舍。业主认为物业私拉乱接电线，还占用紧急疏散通道，造成严重安全隐患，因此强烈要求物业拆除违建。但是，物业公司采取欺上瞒下的手段，一直保留了违建宿舍。一名业主代表携带53名业主的联名信，来到普陀区物调委求助。

“我们马上去现场实地调查。”接正萍回忆。调解员询问了该楼相关业主、业委会成员及居委会工作人员，掌握纠纷的具体情况。随后，将物业及业委会负责人请到了居委会，共同协商解决此事。调解员从法律方面入手，围绕违章搭建、消防安全、管理失职三个方面，向某物业及业委会负责人释法析理。最终，物业表示同意整改，业委会及居委会也表示会督促某物业及时完成整改，业主代表对调解结果表示满意。

不到一个月，车库里的违章建筑彻底拆除。“如果没有居委会、街道的支持，我们也做不到。”接正萍说。

2019年1-10月，普陀区物调委共受理125件案件，其中调解成功56件，制作书面协议书38件，涉及金额共100619.11元。

“我们现在感受到今后物业纠纷将是个大矛盾，有上升趋势，而且物业纠纷涉及群体，不是简单的纠纷。”梁云判断，“如果都起诉到法院，法院也调解不过来，物业纠纷要引起重视。”

调解服务供需失衡是目前较突出的一个问题。

2016年12月22日，浦东新区人民调解中心作为统一归口接受浦东新区法院委派或委托调解的责任部门开展试点。如今，调解中心拥有113名专职人民调解员，同时招募近330位特邀律师调解员，分派到各诉调对接点开展工作。截至2019年6月，浦东新区调解中心共对接区法院诉调对接中心和8个法庭，设立10家调解工作室。

2018年，浦东新区法院受案量约14.3万件，而浦东新区调解中心启动调解的纠纷量为3370件，所占比例仅为2.4%。调解中心供给与需求的矛盾突出，功能拓展、供给扩大面临着财力保障受限、人力补充受限、纠纷承接受限等现实困境。

浦东新区人民调解中心指出，造成诉调对接工作供需矛盾突出的原因主要在于法院和司法行政部门目前都没有足够的专项经费对此进行保障，而通过专业性、行业性调解的市场化、社会化运作，推动调解中心产生自我“造血”功能的路径也受到立法现状的制约。

这一情况即将得到改善。

11月25日当天，上海市调解工作会议发布了上海市高级人民法院和上海市司法局联合印发的《关于进一步加强诉调对接工作的若干意见》（以下简称《若干意见》）。《若干意见》明确，家事、邻里、劳动争议、交通事故赔偿、医疗、物业、消费者权益、供水电气、小额债务、行政赔偿等12项纠纷，法院应当引导当事人选择立案前委派调解。

同时，依托大数据、云计算、人工智能等信息技术，人民法院与司法行政部门通过各自线上平台对接，为当事人提供线上“一站式”多元化纠纷解决服务。当事人起诉到人民法院的案件，符合委派或委托调解规定的，法院可以通过非诉讼争议解决中心在线委派或委托非诉调解组织进行调解。

据上海高院相关负责人介绍，今年第三季度，上海高院在对全市法院和部分调解组织进行调研的基础上，升级开发了“上海法院一站式多元解纷平台”，并与上海市司法局“智慧调解平台”实现联通对接。

升级后，多元调解平台对内将与法院现有立案、审判、执行、信访等系统实现全面对接，对外将与司法局智慧调解平台和行业性专业性调解组织平台实现全面对接，实现案件信息、调解员信息等数据实时交互和共享，同时通过平台也可以进行在线调解和在线司法确认。

此外，当天的全市调解工作会议还公布了《关于促进本市调解组织发展的若干意见》（以下简称《促进意见》）、《关于规范本市调解组织发展的规定》（以下简称《规范意见》）以及《关于政府购买人民调解服务的实施细则》（以下简称《政府购买细则》）三个文件，以规范、保障、促进调解组织的发展。

《促进意见》在全国首次提出，鼓励探索设立个人独资企业、合伙企业、公司等新型调解组织，探索建立营利性调解组织登记制度。

“国家工商总局的企业登记目录中没有调解公司这类，但是法律并没有禁止调解公司的设立。”上海市司法局基层处处长商忠强解释，“我们和市场监管局商量，可以鼓励探索设立调解公司，利用市场规律来化解矛盾。”

《促进意见》明确，司法行政部门是调处类社会组织的监管部门；《政府购买细则》则明确，鼓励将符合条件的人民调解服务承接主体纳入承接政府购买服务社会组织推荐目录，意即政府资金保障将扩大到所有调处类社会组织。

商忠强指出，《规范意见》对调处类社会组织的定义、设立进行了制度设计，将使调处类社会组织更专业、更规范，能够在多元解纷机制中真正发挥作用。“上海正在构建‘大调解’的格局，加强非诉讼多元解纷机制的指导、规范和保障，使多元解纷机构形成合力。”