河南创新实行“1543”立法机制 以高质量立法保障高质量发展

　　核心阅读：近两年来，通过运用“1543”立法机制，河南省司法厅审查完成省政府规章11件，地方性法规10件，进行立法调研64次，召开立法审查会、论证会、协调会80余次。高质量立法对全省经济社会高质量发展的保障和促进作用持续增强。
　　全媒体记者 张亮
　　近年来，河南省司法厅把立法质量作为立法工作的生命线，认真总结立法规律，积极探索、多措并举，创新实行“一个意见、五项制度、四合审查、三会两评”的“1543”立法工作机制，不断提高立法质量，立法对高质量发展的推动作用进一步提升。
一个意见
统领全省政府立法
　　2015年，立法法修改，全省设区的市政府获得了地方立法权，政府立法进入了一个新的时期。然而，对于如何开展政府立法，部分设区的市存在认识不清、定位不准、方法不当的困惑，为此，河南省司法厅（原河南省政府法制办）及时起草并提请省政府印发了《关于加强政府立法工作的意见》，也即下文将提到的“一个意见”。
　　“一个意见”对新时期做好政府立法工作进行了全面部署，深入分析了新形势下做好政府立法工作的重要意义，对认真履行政府立法工作的法定职责，加强政府立法能力建设，提高政府立法质量，深入推进科学立法、民主立法作了系统安排。
　　意见要求有立法权的省辖市政府、承担立法任务的政府部门高度重视政府立法工作，善于运用政府立法促进改革，推动发展。“一个意见”的出台为河南全省政府立法工作指明了方向。
五项制度
力促政府立法规范
　　“在以前的政府立法工作中，由于缺乏统一、标准的程序规范和要求，设区的市政府立法很多工作开展得并不顺利，起草单位不知道报送哪些材料，群众不知道如何反映立法建议，审查部门不知道重点关注哪些问题，程序不统一、不规范等问题严重影响了立法质量。”平顶山市司法局工作人员胡万乐说。
　　针对这些问题，河南省司法厅（原河南省政府法制办）从“立法工作法治化”入手，起草并提请省政府印发了《河南省政府规章立项工作办法》《河南省政府立法起草工作规定》《河南省政府立法审查工作规定》《河南省政府立法征求意见规定》和《河南省政府规章立法后评估办法》五项制度。
　　五项制度是按照“一个意见”的要求，对立法项目从立项、起草、审查到征求意见和立法后评估全过程的程序性规定，是对立法法和规章制定程序条例等上位法的细化，通过五项制度对政府立法各环节进行规范，促进政府立法规范化、制度化。
四合审查
全面提升立法质量
　　河南省司法厅经济生态立法处处长李大可介绍说，近年来，河南省司法厅深入开展实地调研、基层调研、执法调研，充分了解立法重点、执法难点，把立法质量作为立法工作的生命线，通过认真总结立法规律，积极探索“合政、合法、合公、合德”审查机制。
　　“四合”审查的首要环节是合政审查。按照合政审查标准，坚持每个立法项目，都首先学习中央和省委、省政府相关工作意见和改革举措，确保在思想上、方向上与党中央保持一致，在具体制度设计中，结合党和国家的路线方针政策，对上位法没有规定但符合中央、省委省政府改革精神和举措部署的，敢于立法创新。
　　比如，黄河滩区因自然原因，群众建房有“三年攒钱、三年筑台、三年盖房、三年还账”说法。河南省委、省政府高度重视“三山一滩”脱贫攻坚工作，提出通过对部分滩区居民异地搬迁尽快帮助群众脱贫成功。河南省司法厅在就《河南省黄河河道管理办法》进行实地调研中，了解到部分群众以及滩区基层政府对迁建工作心里还有一定的担忧：“搬迁后滩区土地怎么办”“滩区还能不能搞种植”“迁建小区基础设施如何建、资金从哪里来”。立法人员通过认真学习中央有关政策文件，最终一致认为将滩区迁建在河道管理办法中予以规定，从现实看有利于河道管理和安全，从大局看符合中央脱贫攻坚、省委省政府“三山一滩”工作的决策部署，从长远看有助于保护黄河生态环境和滩区群众可持续发展。最终，在广泛征求意见的基础上，在《河南省黄河河道管理办法》专设“滩区居民迁建”一章。
　　“四合”审查的第二个环节是合法审查。合法审查主要审查立法项目是否符合宪法、法律、行政法规和其他上位法的规定。正是运用合法审查机制，从立法程序到立法权限、立法内容对法规规章草案进行审查，避免与宪法、法律、行政法规和其他上位法的规定相抵触，做到与改革精神相衔接、与上位法的规定相一致，有力维护法制统一。
　　第三个环节是合公审查。2018年1月4日，郑州市豫鹰宾馆2楼的会议室里人声鼎沸，这里正在进行的是省住建厅、原省政府法制办组织召开的《河南省集中供热管理试行办法》立法听证会，来自热用户、热生产企业、热经营企业的代表和有关专家就热经营企业选择、供热价格、供热服务标准、供热设施保护等立法问题展开了平等深入的交流、充分发表了各自的意见。
　　第四个环节是合德审查。“我们将社会主义核心价值观的内容融入到具体的立法条文当中，使社会主义的价值追求具体化、规范化、制度化，保障社会主义核心价值观被有效遵守。”河南省司法厅经济生态立法处工作人员苏杭介绍说。
　　在《河南省〈大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例〉实施办法》立法中，通过到郑州、平顶山等地基层移民安置点调研，发现个别贫困移民所获得的补偿费用不足以修建基本住房等问题。在既没有上位法依据，也没用其他省的规定作参考的情形下，立法人员按照合德审查的原则，从社会主义核心价值观“平等”“友善”的价值追求入手，规定对补偿费用不足以修建基本用房的贫困移民，应当按照保障基本住房的原则给予补助，从而在立法上充分保障了贫困移民的基本居住权利。
三会两评
有效提高立法效率
　　“以前没有从事过立法工作，感觉立法很陌生，通过修订《河南省黄河河道管理办法》接触了立法，才发现这是一项程序要求严、专业要求高、协调任务重的工作。”河南黄河河务局法规处钱定坤介绍说，“我们提交送审稿后，省司法厅召开了立法审查会、论证会，对主要问题邀请专家进行研究论证，并对部分条款进行修改、完善。由于部分省直部门有不同意见，省司法厅组织发改、水利、住建、生态环境、交通运输、农业农村等多个部门召开协调会，对分歧进行了多次协调，我们和省直部门进行了充分协商，最终在司法厅协调下，各方达成了一致，办法顺利出台。”
　　据了解，目前河南省司法厅对所有立法项目均组织起草部门、有关单位和专家召开立法审查会、论证会、协调会三个会议，并逐法进行社会稳定风险评估、制度廉洁性评估。“三会”坚持问题导向，通过前期的实地调研、基层调研、执法调研充分了解立法重点、执法难点，在审查会交流思想，聚焦主要问题，通过论证会研究吸收各方意见，集思广益解决问题，通过协调会统一各方意见，将相关矛盾解决在提交政府审议之前。
　　据统计，近两年来，通过运用“1543”立法机制，河南省司法厅审查完成省政府规章11件，地方性法规10件，进行立法调研64次，召开立法审查会、论证会、协调会80余次，高质量立法对全省经济社会高质量发展的保障和促进作用持续增强。