中国城乡住房变迁史

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  [摘要] 提高农村土地使用效率,推动新型城市化和城乡统筹,是一门“大学问”,也是攸关农村乃至整个中国社会“根基稳定”的战略性大局。

  

  时代周报特约记者 陶短房

  中国是个城市出现很早的国家,早在帝王时代就涌现出汉唐长安、洛阳,北宋汴梁和明初南京那样的超级都市,和“长安居、大不易”这等“最早反映都市宜居问题”的民谣。

  但在古代社会,低下的生产力、无所不在的等级制度,严重制约了城市住宅的发展,对于占城市人口绝大多数的平民而言,他们住房的规格、高度、用材,甚至能不能用瓦、建筑屋顶的颜色,都有严格的限制,这让古代中国的大都市成为反差鲜明的世界:既拥有故宫、恭王府那样金碧辉煌、令人叹为观止的豪华帝王之居,又充斥着低矮简陋、配套不齐的简居陋巷。

  进入近代,部分沿海都市开风气之先,引进了欧美城市民居和社区的理念,涌现出上海石库门等典型近代民居建筑,部分城市也开始对住宅区进行统一规划,如民国首都南京市20世纪30年代的城北“新住宅区”,上海五角场及周边的“棋盘式布局”,等等,但这些新型城市住房社区规划主要针对中上阶层,难以惠及大多数市民,且屡屡被战乱打断,对大多数人而言,不过是可望不可及的另一个世界。

  城市居民:由包分配到限购买

  城市新增住房需求压力与日俱增,与此同时,改革开放大潮涌起,百废待兴,不论国家、“单位”,都很难在旧的“包起来”体制下,从根本上解决中国城市“住房难”问题。

  在这种形势下,当时领导人决定向改革“要住房”。1988年1月,第一次全国住房制度改革工作会议明确提出“变住房实物分配为货币分配”的“房改”概念,中国城镇住房从此由“单位包下来”为主,转变为“市场转起来”为主,长期以租房为主的城市居民居住模式,也在短短几年间切换到以自有住房为主的新居住模式。

  尽管如此,由于当时广大城市居民家庭实际收入不高,手头“活钱”少,且城市体制改革尚未进入新阶段,城市居民的主体仍然是“有单位”的人,在住房方面“等靠要”心态普遍,“住宅商品化”尚难充分发挥其效力。

  在“双轨制”期间,中国城市人均住宅面积从1978年的6.7平方米(住建部存档数据),提升至1998年的18.7平方米,城市住宅成套率也大幅上升,“新工房”成为城市居民住宅的主体。

  1998年7月,国务院《关于进一步深化城镇住房制度改革,加快住房建设的通知》明确指出,1998年下半年开始停止住房实物分配,逐步实行住房分配货币化,并同时提出“建立和完善以经济适用房为主的住房供应体系”“全面推行和不断完善住房公积金改革”,至此,全国范围内的福利分房时代画上句号,中国城市住房商品化时代全面到来。

  至2017年即改革开放40周年前夕,中国城镇居民人均住房面积已达到36.9平方米,且基本普及了城市住宅“成套化”,居住质量同步提升。

  在2016年底,中央经济工作会议首次提出“房子是用来住的,不是用来炒的”,由此可见,有关方面正认真考虑、谨慎推动解决中国城市住房“成长中问题”的战略,中国城市住房问题的解决思路,将沿着“螺旋式上升”的通道稳步发展。

  值得关注的是,2017年5月,《关于在人口净流入的大中城市加快发展住房租赁市场的通知》将广州、深圳等19个城市列为新一轮房改的首批试点。可以预见,新一轮城市房改之下,将对房地产市场交易和定价、功能产生方向性的影响。

  农村住房:居住有其屋

  在很大程度上,新中国的成立是伴随着轰轰烈烈的土改运动而实现的,“农民翻身做主”的具体成果和体现,就是农村住房条件的极大改善。

  随着农业集体化的进展,农村住房制度逐步形成以宅基地供给制和住房产权制度为核心,由住房用地供应制度、住房建设制度及住房产权制度构成的体制,其突出特点,是“自主、自管、自建、自力”,宅基地属于集体所有,无偿提供给农村居民,农民在符合农村住房规划前提下自筹建房资金,自主确定设计、施工方案,选择建材与配套设施,最后再由农民自己组建施工队伍或者委托他人进行施工建设,农民拥有宅基地和房屋的使用权和房屋的所有权,但并不拥有和城市商品房相似的完整住房产权(即所谓“小产权”),因此只能流转给所属集体经济组织,无法正大光明地在市场上销售。

  改革开放由农村开始,但由于种种原因,兼具生活和生产用途的农村住房和宅基地政策,在很长一段时间里并没有大的变化。

  新中国成立以来、尤其改革开放后,农村住房建设取得令人瞩目的成就。住建部资料显示,在国家政策支持下,数亿农民自筹资金、自主修建、自我管理、自家使用,至2016年末,农民户中99.5%拥有自己的住房,“住有所居”的目标基本实现。不仅“有房住”,而且“住得越来越大、越来越好”。从新中国初期的土草平房,到改革开放后大量建设的砖瓦房,再到现在二层三层的砖混小楼甚至小别墅,农村住房建设质量不断提升,室内设施水平也大大提升,农民居住条件极大改善。

  住房和城乡建设部会同有关部委,从2008年起实施农村危房改造,进展顺利,成效显著,深受群众欢迎,数千万贫困农民告别原来的破旧危房,住上了基本安全房。据统计,2013—2017年,中央累计安排1359亿元补助资金,支持了1469万户住房最危险、经济最贫困农户解决最基本的安全住房。农村危房改造还发挥了拉动内需、带动相关产业发展和扩大就业的积极效应,累计拉动直接投资1万多亿元,创造了约40亿工人就业。

  这一制度使农民住房兼具生产生活功能,兼具社会保障功能,保障了我国农村农户“居者有其屋”的居住权益,保证了农村社会的长期稳定,促进了农村社会的发展。

  如何在巩固改革成果的同时,通过审慎、稳妥的改革,在切实保障土地所有者和使用者土地权益,切实做到国家、集体、个人“三得利”的前提下,通过农村住房体制改革,提高农村土地使用效率,推动新型城市化和城乡统筹,是一门“大学问”,也是攸关农村乃至整个中国社会“根基稳定”的战略性大局。

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