中国城镇化下半场：速度逐步放缓，公共治理面临挑战

经济观察网 记者 苏晶

“预计到2030年，中国城镇化水平将高达70%,城镇化增速将进一步趋缓，东部地区将快速提升，中部地区也将逐步赶上，东北地区城市化水平第二的地位将会被中部地区取代。”11月15日，在第四届中国新型城镇化理论·政策·实践论坛上，北京大学首都发展研究院院长李国平如是说。

以上预测是李国平根据1949年之后中国的城镇化发展曲线进行模拟得出的结论。同时，对比世界其他国家城镇化发展经验，他认为，当城镇化水平达到70%之后，城乡差距将慢慢缩小，东部、东北、中部和西部四个区域的城镇化水平也将在达到70%至80%时收敛，即趋于平衡。

与世界上先行国家不同的是，中国的城镇化经历了一个及其快速扩张阶段——1978年，中国城镇化率仅为17.92%，1995年达到29.04%，2018年为59.28%，增速最快的90年代初，年增速波动高达9.46%。目前，8亿多中国人在城市生活，中国完成了迄今为止世界历史上规模最大、速度最快的城镇化进程。

发展速度快，遗留的问题也多。十二届全国人大常委会副委员长、清华大学中国新型城镇化研究专家顾问委员会主任委员陈昌智在上述论坛的致辞中指出，快速发展所积累的人群发展不平衡、区域发展不平衡、城市发展不平衡、城乡要素的流动不充分等问题仍将长期存在，“我们必须清醒地看到，我国的城镇化进程远未结束”。

清华大学中国新型城镇化研究院执行副院长尹稚进一步解释，中国城镇化是一个独特的议题。西方发达国家是一步一个台阶串联式发展起来的，先搞工业化，伴随着城市化进程，城市化进行到后半程开始反哺农村，之后加入信息化等。 这些国家在每一个特定历史时期可以集中资源和精力，就干一件事。而“中国没有这么好的机会”，1949年之后，工业化、信息化、城镇化、农业现代化并联式前进，面对的问题和矛盾的复杂度高于一般国家。

决策层也意识到了问题所在，十九大以来，中国城镇化工作开始进入追求以人为本、规模和质量并重的新阶段。

特别是今年以来 ，纵深推进城镇化建设的政策频出：户籍改革持续推进，城区人口500万以下的城市落户政策放宽，中小城市落户基本实现零门槛。同时，城市群作为新型城镇化主体形态的轮廓更加清晰，国家发改委发布《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》，促进市场要素自由流通的都市圈建设步伐加快。特别是，8月底，国务院批准浙江苍南县的龙港镇设市，特大镇设市取得突破。

可以发现，在新型城镇化建设阶段，中国政府正在一步步拆除制约城市内部、城市间、城乡和区域发展的藩篱。

如同清华大学苏世民书院院长薛澜在上述论坛上所说：“说到底，城镇化就是一个国家治理现代化的过程。”

与此同时，尹稚认为，中国城镇化虽然已进入下半场，速度放缓，但是基数依然很大，“还有两三亿的人口要转变，相当于全美国的城市化人口”，市场前景依然非常巨大。

将有更多的“龙港”诞生

龙港设市是中国撤镇建市的第一例。

2016年，陈昌智赴龙港调研发现，龙港镇的经济发展远远超过了很多县级市的水平，2015年，当地人口超过44万，全年地区生产总值达到227亿元，财政收入也高达20.2亿元。受限于镇在管理权限、管理方式上的局限，当地经济增长潜力得不到有效释放。

根据调研结果，陈昌智当时就提出镇改市，并在中央召集的一次党外人士座谈会上发言指出镇改市的必要。

根据陈昌智2016年收集的数据显示，城市整体数量偏少，中小城市严重不足。美国城市化率从20%提高到50%期间，城市由392个增长到2722个，日本的城市化率从38%提到70%期间，城市从166个增长到652个，而中国，城镇化率从31.91%提高到54.77%期间，城市却从668个下降为654个，20万人口以下的小城市数量占比仅为18%。

“和发达国家城市化的发展是离向的——城市化率越来越高，城市应该越来越多，我们反而在减少。”陈昌智说。

与此同时，中国超过10万人的镇有235个，超过5万人的有882个（2016年统计的数据），特大镇发展被束缚。

国务院批准龙港撤镇设市，开了一个中国历史的先河，陈昌智认为，这预示着今后镇建市会得到一定的发展。除了人口超过40万这样的特大镇设市之外 ，在各方条件成熟的地方，一个特大镇和两三个镇可以合并，设立县级市。

“城镇化是现代化的必由之路，是践行以人民为中心发展思想的主战场，也是我国最大的内需潜力和发展动能所在。”陈昌智在上述论坛上说。

根本上是公共治理的挑战

在薛澜看来，撤镇建市涉及到的不仅是优化区域设置，还有公共治理的问题。他认为城镇化涉及三个核心词，即理念、资源、治理。

理念是本质，城镇化最重要的是人的全面现代化，不光是物质生活的改善，还包括思想观念、价值追求、生活方式和知识结构的改变。

资源是城市发展的核心因素，城镇化的过程是资源开发和优化的过程，包括物质资源、历史文化、自然资源、人口和社会等。

当一个地方发展成为一个大城市之后，政府要提供各种公共服务，优化公共资源配置，必须有一个高效的公共治理。据此，薛澜认为，中国城镇化面临的问题本质上是公共治理的挑战。

目前，第四次工业革命来临，中国处于新旧动能转化期，在城镇化治理过程中，知识基础设施建设对城市发展来说尤其重要。

薛澜认为，技术的发展会导致两种可能，一种可能是加速区域不平衡，导致人才资源和财富创造更快地向一线城市聚集，另一种可能是促进区域均衡合理发展，地方人才能够将本地特有资源与全球流行的技术相结合发展。

问题的关键是地方能否聚集创新资源。不过，薛澜研究发现，中国的知识基础设施分布极其不平衡。以知识型基础设施最核心的高校为例，中国高校分布东西差异并不大，但是在一个省级行政区域内，不同地区分布差异大，超过50%的高校集中在直辖市和省会城市。

“中国很多二三线人口达到几百万的城市，没有像样的综合性学校，这会影响第四次工业革命创新资源的传播。”薛澜说，目前，很多中小城市有师范院校和卫生院校，但是综合性的院校基本没有。他呼吁，国家需要关注没有高等教育机构，或者高等教育比较薄弱的中小城市的高校建设。

实际上，目前，得益于信息基础设施的普及，中国出现了一个新现象，即知识青年返乡创业，相关数据显示，2018年的返乡回来的创业创新人员达780万。

尹稚认为，这个数字跟“漂”在外面的好几亿农民工相比，能量并不大，但是是一个非常好的势头。

“城市规模越大，创新能力就是越强，达不到一定的人口密度，不可能产生创新的有效行为。” 尹稚说，但是，数字经济不仅仅推动城市经济的发展，尤其是推动中西部的高质量发展，特别是助推农村现代化。

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苏晶经济观察报记者

城市与政府事务研究院研究员，关注区域经济领域，包括区域政策、城市竞争、智慧城市、大文旅等与城市发展息息相关的各类主体和事件。联系邮箱：sujing@eeo.com.cn