走向智慧型治理:环境治理模式的变迁研究 | 南京工业大学学报社科版201905

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  【作者】郝就笑(北京工业大学环境与能源工程学院讲师,博士后);孙瑜晨(中国人民大学法学院)

  【来源】北大法宝法学期刊库《南京工业大学学报(社会科学版)》2019年第5期(文末附本期期刊法学要目)。因篇幅较长,已略去原文注释。

  内容提要:改革开放以来,我国环境治理模式经历了三个阶段的变迁:1978—2001年,采取功利型环境治理模式,中央和地方政府都奉“经济发展优先”为圭臬,环境治理存在“价值理性”的缺失,沦为一种服务于国家经济大局的边缘性治理模式;2002—2013年,进入了管制型环境治理模式,中央权威矫正了功利主义,实现了“兼顾公平”的价值转向,但是,公司化的地方政府与中央权威的治理目标函数出现偏差,环境法律法规上的软约束、缺少问责、公众参与机制不畅等缺陷导致地方政府出现“象征性治污”“不出事逻辑”等问题,存在“制度理性”的缺失;2014年至今,在新《中华人民共和国环境保护法》的推动下,环境治理进入了“合作型”模式,该模式融入了现代化国家治理理念,突出了政府之外的市场和社会这两极的作用,初步搭建了形式完备的权利义务结构框架。但是,在对体现“合作型”环境治理特点的“河长制”的观察中,发现合作型治理无法解决信息不对称问题。徒法不足以自行,智慧时代下应当实现制度理性和技术理性的结合,运用大数据、人工智能、区块链等技术工具,推动环境治理模式向“智慧型”环境治理的路向变迁。

  关键词:环境治理;环境治理模式;智慧型治理;河长制;环境法治

  改革开放以来,我国取得了举世瞩目的发展成就,但付出了巨大的环境代价。西方上百年工业化过程中出现的环境问题,在我国四十年的发展进程中集中涌现。尽管我国颁布了大量的环境法律法规,形成了在形式上比较健全的环境治理制度体系,但从法经济学的角度看,上述环境治理并没有取得应有的“治理效益”或“治理成效”,“治理效益”或“治理成效”的不高与选择何种环境治理模式、相应治理模式是否正当与合理等密不可分,因此,开展环境治理模式变迁研究,探究治理主体关系、治理权利义务结构及其合理性分析等论题,并对当下的环境治理模式如何优化等问题作出回应,无疑具有重要的研究价值和实践意义。美国学者Kenneth Lieberthal就指出,研究中国问题时,应当从一个更加宏观的政府治理体系来分析环境治理的问题,特别是权威的分配和激励结构。

  

  传统环境治理模式的逻辑及局限:1978-2013年根据治理主体间关系特征、权力结构的不同,本文认为从改革开放到2014年《中华人民共和国环境保护法》(以下简称《环境保护法》)经历重大修订前的这段历史区间,环境治理可以被粗略地划分为两个阶段。

  第一阶段为1978-2001年,可以称其为功利型环境治理阶段。在这段时期,我国的政府管理体制呈现出一种权威型治理的特征,中央政府是绝对的权威,通过自上而下的权力科层运行机制,发布命令、制定和执行政策,地方政府、社会团体、公民等其他主体都“听令行事”。 这种权威型结构下,中央权威对环境问题的认知与态度将直接决定环境治理的成败。 早在20世纪70年代,中央层面就已经认识到不能重蹈西方“先污染、后治理”的发展覆辙,开始进行环境治理,1973年召开了第一次全国环境保护会议,将环境保护提上国家重要议事日程,该次会议被认为是我国环境保护事业起步的标志性事件。 20世纪70年代,对官厅水库污染的治理拉开了我国水污染治理的序幕,在此之后的20世纪80年代,通过综合技术改造对工业污染进行综合防治; 20世纪90年代实施“33211”工程,大规模开展重点城市、流域、区域、海域环境综合整治。 在这一时期,我国颁布了大量的法律法规来进行环境治理,1979年审议通过的《中华人民共和国环境保护法(试行)》提出了“谁污染谁治理”“三同时”等原则以及规定了排污收费、环境标准、环境影响评价等制度内容,其后又陆续颁布了《中华人民共和国水污染防治法》《中华人民共和国大气污染防治法》《中华人民共和国水土保持法》等。 虽然这一时期的环境治理得到了中央层面的重视,也制订了相关法律法规并采取了一些行动,但遗憾的是,中央权威的主要重心在于发展经济,所有环境政策的考量都须在不影响经济发展的大前提下进行,必须服务于国家经济发展之大局。 在这种“发展优先”“效率优先”的功利主义价值驱动下,中央权威和地方政府的利益追求体现出一定的一致性,中央层面制定的环境法律制度呈现出低标准、宽口径、软约束的特征,而且这些较低保护程度的法律制度还往往得不到缺少中央权威有效监督的地方政府的有效执行。 尽管中央权威在形式层面进行了环境治理的努力,但在实质层面却失去了价值理性,进而导致这些法律制度形式化。 因此,这一阶段环境治理模式的本质特征呈功利性,治理边缘化、治理象征化、治理末端化等其他特征都源于此。

  第二阶段为2002—2013年,可以称之为管制型环境治理阶段。经历前一阶段的高速发展,我国工业化、城镇化进程极为迅猛,但是追求经济效益的中央政府和地方政府对环境治理的忽视,导致环境污染问题已呈严峻态势。 在严重的环境问题倒逼之下,中央权威的治理逻辑发生了转变。 2002年,党的十六大报告正视了“生态环境、自然资源和经济社会发展的矛盾日益突出”的严峻问题,明确提出必须把可持续发展放在十分突出的地位,坚持保护环境和保护资源的基本国策。 党的十七大报告又进一步强调坚持全面协调可持续发展,建设生态文明。 至此,表明中央权威的发展理念进一步深化,实现了从“发展优先”到“兼顾公平”的价值转向,努力尝试从“工业文明”向“生态文明”转变。 尽管此一治理模式比功利型环境治理模式有了较大进步,但是仍保留了传统环境治理模式下只局限在政府内部、自上而下的管理逻辑。 在此种自上而下的单向管理体制中,如果中央权威和地方政府的利益追求和目标导向出现偏差,将极大弱化环境治理的效果,这恰恰就是这一阶段环境治理效果不彰的最大症结所在。 有研究指出,我国中央政府已经建立了比较完备的环境法律法规体系,当前环境治理低效的主要原因在于地方政府没有全面贯彻落实中央政府的环境政策。 尽管中央权威已有了较强的环境利益诉求,但是地方政府在唯GDP政绩考核体系以及“届别机会主义”诱导下,仍然奉行经济优先的价值观,追求短期型、粗放型、透支型的发展,这也导致中央政府和地方政府间出现了矛盾和冲突。

  一方面,相较于计划经济年代的高度集权,管制型环境治理模式呈现出一定的分权特征,地方政府有了较大幅度的自由裁量权。 “政治系统体现了松散和流动性,地方多样性和空间自主性很大,地方政府优先发展经济的压力巨大,因此,环境法律法规的执行非常有限”。 在利益冲突面前,地方政府在环境治理中出现的以权代法、象征性治污、变通执行、不出事逻辑、怠政等现象也就变得不足为奇了。 另一方面,随着社会财富的积累、公民民主和法治意识的增强,公众也有一定的环境治理参与诉求。 相比过去封闭的治理模式,管制型环境治理模式允许一定程度的公众参与,但公众参与的程度和深度都较为有限,一般只能通过固定的制度性或组织性渠道表达诉求,然而,这些固定的参与渠道很容易被政治权威堵塞,再囿于公众参与程序不完善、环境公益诉讼制度尚付之阙如等制约因素,公众更偏好以信访及冲突性群体事件作为表达诉求的方式。 有研究统计,自1996年以来,与环境有关的群体性事件以年均29%的速度增长; 2011年重大环保事件更是比上年同期增长120%,中国已经进入了环境群体性事件的高发期。 由于公众参与的不足,逃离社会监督与问责的地方政府在环境治理上继续不作为,奉行“不出事”逻辑,即以是否出现大规模群体性事件作为评判稳定的依据,只有出了“事”才开展“个案”治理。 总之,在管制型环境治理模式下,地方政府和公众之间的对抗性不断加强,环境治理也陷入一种“治乱循环”。 环境污染问题在这种混乱低效的治理中不断恶化(如大规模雾霾的爆发),环境危机持续蔓延,公众也在不断质疑和拷问管制型环境治理模式的正当性。
治理时代合作型环境治理模式的形成及其制度逻辑

  鉴于自上而下的管理或管制模式存在的弊端,莫伊塞斯·纳伊姆认为权力的行使必然从“管理”时代进入“治理”时代。 现代化国家治理理论的提出促进了中国本土环境下的“治理时代”的形成,而在治理时代下,环境治理模式也将迎来新的变迁。 党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》将“推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标。 尽管对于“何谓国家治理现代化”的论题众说纷纭,但一些共识性观点已经形成。 一般认为,“治理”是与“管理”相对应的范畴: 在主体上,管理由政府单向主导,治理则强调发挥市场机制和社会自治的作用; 在手段上,管理主要使用“命令一控制”型的行政指令,治理则强调法治框架下的平等协商; 在结构上,管理采用的是权威家长居高临下的金字塔状科层结构,而治理采取多主体、多中心、“政府一市场一社会”之间形成有效互动和制衡的网状结构。 党的十九大报告明确提出,我们要建设的现代化是人与自然和谐共生的现代化,因此,环境治理必然是国家治理的重要内容,也是检验现代化国家治理能力的重要场域,同时环境治理也必须与现代化国家治理的理念、价值、体系相辅相成,实现自身治理逻辑和范式的升级。 “环境治理作为国家治理的一项重要内容,是由我国现今的基本国情和经济、社会发展的客观需求所决定的,也是生态文明建设的根本要求。 十八届三中全会召开不久,2014年4月《环境保护法(修订草案)》被人大常委会表决通过,作为环境领域基本法,新修订的、融入了现代化国家治理逻辑的《环境保护法》加快了环境治理模式的转型。 原环保部副部长潘岳指出,《环境保护法》的修订推动了多元共治的现代环境治理体系的形成。 这部被称为“史上最严”的新《环境保护法》悄然改变了环境治理中政府、市场和社会三极的角色定位和权力结构。

  首先,在政府之维,实现了角色转变。在管制型环境治理框架下,政府处在金字塔的最高层,通过“命令一控制”型强制手段,实现对其他主体行为的管控。而新《环境保护法》修正了政府的角色定位,使其不再是高高在上的“行政家长”,而是具有管制者和被监督者双重身份的环境治理参与者。 以往唯GDP至上的政治考核体系使得地方政府呈现出公司化倾向,追求经济利益而罔顾环境利益,很容易与污染企业形成利益共同体或被利益“俘获”。 新《环境保护法》表明,政府也可能是环境问题的制造者,揭开了其作为被监督者的另一层面纱。 为了强化地方政府在环境治理中的责任,新《环境保护法》建立了压力型奖惩机制,例如,关于环境保护目标责任制和考核评价制度的规定、关于向人大及其常委会报告环境工作的规定、关于上级政府及其环保主管部门应当加强对下级监督的规定以及引咎辞职的规定,等等,向地方政府施加了较强的刚性约束。

  其次,在市场之维,实现环境经济手段的法治化。在环境治理体系中,市场发挥着重要的作用,诸如环境税、排污权交易制度、废物利用押金制度等市场化手段不仅在污染防治方面具有良效,同时能促进企业竞争力的增强,实现经济与社会协调发展的目标。 尽管管制型环境治理模式也在一定程度上运用了“市场化”管制手段(如可交易的许可证制度),但手段流于单一,市场化程度不高。 为此,新《环境保护法》二十二条规定“在污染物排放已经达标的基础上,企业通过采取技术改造等措施,进一步减少污染物排放的……政府应当依法采取财政、价格、信贷、政府采购等方面的政策和措施予以支持”; 第三十一条规定“要建立、健全生态保护补偿机制”。 这些环境经济手段在环境基本法中得到确定和宣示,对于激发市场活力意义重大。

  最后,在社会之维,完善了公益诉讼与公众参与制度。在环境治理的公众参与中,环保组织能够提升公众的知识水平,为公众参与提供组织化通道,与公众构成的利益共同体成为了监督政府治理环境的外部力量。 为了进一步扩大环保组织在环境治理中的作用,新《环境保护法》设立了公益诉讼制度,规定符合特定条件的社会组织可以向法院起诉污染环境、破坏生态等行为,这使得《中华人民共和国民事诉讼法》中被束之高阁的公益诉讼制度看得见、摸得着,更具实操性。 此外,新《环境保护法》还新设“信息公开和公众参与”专章,完善了环境信息公开制度和公众参与制度。

  新《环境保护法》的修订无疑是环境法治发展进程中的一个重要“时刻”,在其影响下,“政府一市场一社会”三方力量格局发生了深刻变化。 于政府而言,在压力型考核评价机制下,地方政府必然会在环境治理中有所为,同时作为被监督者而有所不为; 于市场而言,环境经济措施的丰富将激活市场活力,使市场在环境治理中大放异彩; 于社会而言,公益诉讼制度的修订、完善,赋予了环保组织以“尚方宝剑”,政府环境治理的外部监督力量极大增强。 各方力量格局的改变使得一种新型治理模式应运而生,与“管制型”环境治理模式相比,新模式下政府、市场和社会之间的联系更加密切,彼此相互合作、约束、制衡。 在政府和社会之间,政府通过规范社会组织和公民的行为,培育公众环保意识,促进环境公民社会的形成; 而环境信息公开等诸项制度的完善搭建了公众参与的基础制度平台,公民通过多元化渠道表达诉求,环保组织则利用公益诉讼制度实现监督、制约,政府与社会之间实现深度互动和制衡。 在政府和市场之间,一方面,新《环境保护法》通过高压政治考核机制、不设限的按日计罚、完善与行政处罚的衔接、完善现场检查制度等举措打破了地方政府与污染企业形成的“利益捆绑体”,使得二者之间对抗性得到加强; 另一方面,政府对市场化治理手段的运用又使得二者之间合作性加强。 在社会和市场之间,新《环境保护法》关于重点污染企业的强制信息公开制度、公民检举控告权的规定等,使得二者的制衡关系加强。 在政府内部,中央和地方政府、不同政府部门之间的制约关系均得到增强。 随着新一轮政府机构改革,环境保护部改为生态环境部,环境治理职权得到整合,改变了过去“九龙治水”的环境权力碎片化窘境。 在市场内部,污染治理能力将成为企业竞争力的构成部分,优胜劣汰的市场竞争机制将成为实现市场内部制衡的手段。 在社会内部,力量增强的环保组织将成为公民表达诉求的重要渠道,二者之间的相互关系得到增强。 总而言之,新《环境保护法》修改后所形成的环境治理模式体现了多中心、网状化、合作型的现代化治理特征,本文称其为合作型环境治理模式,从2014年至今即为我国环境治理的第三个阶段。

  
合作型环境治理模式的制约因素探析——以河长制为例的观察1.河长制环境治理实践中的问题及反思

  从应然层面看,合作型环境治理模式强化了政府、市场和社会三者之间的合作关系与制衡关系,构建了“三位一体”的治理结构,体现了一定的现代化国家治理理念,但是从实然层面看,合作型环境治理模式的治理效果仍然受到一些制约因素的牵制而未尽如人意,在一些治理领域“有名”但“无实”,与现代化环境治理模式尚未达一间。 河长制是自2016年以来我国在水环境治理领域全面推行的一种治理模式,其鲜明地体现了新阶段合作型环境治理的逻辑和特征,但也暴露出一些问题和弊端。 因此,河长制成为深入剖析新型环境治理模式的一个绝佳制度模型。 “水资源的治理不仅是技术层面的操作工艺,更是政府、社会、市场三种不同组织类型在水资源场域中的博弈与较量……”下文通过对河长制治理实践的反思,分析合作型环境治理模式的制约因素,以期为环境治理模式的再发展寻找思路。

  作为一项针对水污染治理的制度实践,河长制最初由地方政府进行探索和实践。 2016年12月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于全面推行河长制的意见》(下简称《意见》),提出全面贯彻落实河长制,至此,河长制得到中央层面确认,由地方实践上升为国家行动。 河长制也被写入2018年1月正式施行的、新修订的《中华人民共和国水污染防治法》中,成为水环境治理方面的一项核心治理机制。 从政府维度看,针对以往环境治理中责任主体模糊或缺失的痼疾,河长制将治污责任明确分配给地方党政一把手,由其担任河长不仅解决了地方政府缺乏治污激励的问题,还能保证污染治理的行政资源投入。 此外,河长制实行生态环境损害责任终身追究制,极大地强化了监督与问责。 从社会维度看,河长制体现了公众参与的制度内涵。 《意见》明确提出拓展公众参与渠道,专门规定要建立管理信息发布平台,公布河长名单,在河道、湖边安置写明河长职责、监督电话等信息的公示牌等。 一些地方政府还推出了河长微信公众号,尽可能降低公众的信息获取成本。 从市场维度看,河长制本身就是一种市场化机制,可以归类为通过明晰产权来矫正政府失灵的“科斯方案”。 由于产权初始界定的难度和成本都较为高昂,河长制根据属地原则、依照行政管辖区域对水环境的管理使用权进行了界定和划分。 此外,《意见》提出“积极推进建立生态保护补偿机制”,一些地方政府还实行财政补助与河长考核结果挂钩的经济激励制度。 总之,河长制下市场的调整之手得到运用、市场化作用得到重视。 有学者认为河长制并不是一种合作型治理形态,其本质依然是“命令—控制”型管制模式的延续,这从河长制对党政负责人的权力依赖中可见一斑,因而河长制就是“一把手制”。 但在河长制中,地方党政负责人主要发挥的是综合性的协调统筹功能,而非传统科层中的权威管制功能。 河长制的本质就是地方党政负责人综合协调下突破传统行政边界的多部门、多中心、跨区域的多元协同治理,通过项目化、专门化的治理解决管制型治理中存在的部门利益冲突、各自为政、“龙多不治水”、协作失灵的问题。 此外,河长制为公众搭建了参与治水的渠道,在具体治水实践中,还出现了“民间河长”甚至是“企业河长”等协同机制。 总之,河长制中体现的制度逻辑与合作型环境治理模式是高度契合的,也正是这种多元共治的制度内涵,让河长制星火燎原,上升为国家水治理领域的核心模式。

  客观地说,河长制总体上取得了初步的成功,一些水域环境得到了改善,但是也暴露出一定的问题。

  第一,沈坤荣等的研究发现,尽管河长制取得了初步的污染治理效果,但是并未显著降低水中深度污染物含量,地方政府可能存在治标不治本的粉饰性或象征性治污行为。由于中央权威和上级政府制定的目标比较模糊宽泛,没有针对性、精细化目标指引的地方政府往往选择可以取得明显感官治理效果的方式(如清除蓝藻、打捞垃圾)治理水环境。 需要耗费较高成本、具有较大治理难度、治理周期较为漫长、公众不易识别的污染物则得不到有效治理。

  第二,信息公开和供给不足。首先,尽管河长制有关于信息公开的规定,对公开方式、公开内容也作了要求,但是总体上公开程度依然不足。余懿臻的研究指出,存在公示的河长电话无法打通、申请查看相关文件被工作人员推诿等信息公开渠道被堵塞的情形。 其次,存在信息失真的情况,基层河长为了追求经济利益可能会合谋隐瞒真实的治理信息,操纵监测、治理数据,进行象征性治污。 最后,科学合理的信息公开应当是公开到让普通理性公众能看得全、看得懂的程度。 河长制实践中存在信息公开不完整、不细致,缺少对专业性陈述的解释性说明等流弊。 信息供给不细致以及对信息内容缺乏解读,导致看不懂的公众和社会组织“集体失声”。

  第三,公众参与程度不足。一方面,信息公开程度不足是造成公众参与程度较低的外源性因素; 另一方面,还存在公民缺乏环境保护意识、持旁观者心态等内源性因素。

  第四,将治污责任分配给辖区主要官员的做法导致相关河湖治理过度依赖党政负责人。受到有限理性和精力的掣肘,河长只能抓大放小、避重就轻,水网中大量的“毛细血管”可能处于无人过问的真空状态。 此外,能否真正实现因地制宜、一河一策,不搞“一刀切”等都是值得怀疑的,而过于依赖权力路径又与其他协同治理主体参与程度不足有一定关系。

  2.合作型环境治理模式的制约因素:信息不对称

  河长制是合作型环境治理模式的缩影,其明确规定地方政府作为责任主体,注重市场化规制工具的运用,强调群策群力、公众参与,由过去自上而下的单中心治理结构向以政府为主导的多中心治理结构跃迁。 尽管该新型环境治理模式体现了互动、协商与合作精神,为社会组织、市场企业、公民个体的参与搭建了制度平台,但是“政府一市场一社会”三极之间却始终保持着距离,呈现出一定的分化与游离,无法实现深度融合。 合作型治理模式具有现代化治理之“形”,但是总是缺少现代化理念之“神”。 如何让“政府一市场一社会”三极实现高度融合和深度合作,从而使环境治理模式能够“神形兼备”,似乎已成为解不开的“戈尔迪之结”。 本文认为信息不对称的存在是导致出现上述拥有制度“硬件”却缺失运行“软件”问题的主要根源所在,“众所周知,实现有效治理的挑战之一就是治理主体间存在信息不对称”。

  第一,上下级政府间存在信息不对称。长期以来,我国行政管理层级过多的问题饱受诟病,国家也在推进行政体制扁平化改革。 环境治理体制也是依托于这种行政管理的科层结构,自然存在层级过多的问题。 一方面,自上而下看,尽管中央政府强化了对地方政府的刚性约束与问责,建立了环境治理考核目标,但是行政层级越多,委托代理链条越长,信息不对称的程度就越高,中央政府确定的考核目标就越容易失真,难以发挥治理“导航”功能。 而精确的环境治理绩效考核目标的设定往往需要大量信息的支撑。 例如,《意见》中规定建立省、市、县、乡四级河长体系,一些省市在四级河长体系中还因地制宜地增加了村级河长。 河长制中存在的考核目标模糊宽泛的问题就与这种较长委托代理链条所造成的信息不对称有关。 由于中央政府和上级政府无法细致掌握地方水质情况、污染现状、主要污染源、监测技术、统计要素等信息,设定治理目标时缺乏理性论证,容易作出高成本、短期性、运动式、流水线式的治理决策。 另一方面,自下而上看,地方性知识的存在和治理半径的限制,使得地方政府比中央及上级政府要垄断更多的环境信息。 当前经济下行压力加大,地方政府为了满足刚性财政支出,存在追求经济利益的强烈冲动,这与中央权威的利益追求存在偏差,由此地方政府可能存在隐瞒信息、操纵信息、修饰信息的动机,进一步恶化政府间的信息不对称程度。

  第二,政府与公众间存在信息不对称。一方面,尽管政府搭建了推动信息公开的平台,但是这些平台并没有带来有质、有量、有效的信息交流。 例如,河长制中即便包含了设置管理信息发布平台、公布河长名单、安置公示牌等制度,但是由于公众并不了解水中深度污染物的信息,导致政府采用清理垃圾、打捞海藻等方式进行粉饰性治污以逃脱社会监督压力。 地方政府总是在法律规定的幅度内选择履行最低限度的公开义务,但是法律又不可能详尽无遗地规定信息公开的所有内容。 如何让地方政府形成一种以信息公开为原则的自觉意识,是一个值得反思的问题。 另一方面,在治理范式的演变时序上,西方国家在公众经历了环境污染问题所带来的巨大痛楚、观念层面发生深刻改变后,才推动制度层面的治理模式转型,因而市民社会在环境治理中能发挥巨大作用; 而我国则相逆而行,尽管近年来环境问题严峻,但是公众始终没有形成很好的保护环境的意识和自觉,公众环境意识的培育路径在很大程度上表现为国家先在制度层面完成了转变,而后才“潜移默化”地引导市民社会观念层面的转变。 Arnstein的参与阶梯理论提出,公民参与的程度依次分为操纵、引导、告知、咨询、劝解、合作、授权、公众控制八个层次,目前我国环境治理中的公众参与还停留在告知、咨询的被动接受信息层面。 “当前我国的公民精神和公共理性依然十分孱弱,公民社会尚未发育成熟”。 “社会”这一极的力量弱小,极大减弱了多中心治理模式的效果。 麦金尼斯指出,在多中心治理中,政府权威应当保障各层次的群体和社群有能力自治。 我们不光要思考如何促进政府与公众间的信息流动,还需要思考如何让政府权威通过信息交流不断培育公众的环境意识和参与能力,形成参与环境治理的自觉,而这仅仅依靠制度是难以实现的。

  第三,政府与企业间存在信息不对称。政府相对公众而言是信息优势方,但在与企业的博弈中却是信息劣势方,因此存在不同方向的信息不对称。 在合作型环境治理模式下,环境要素被纳入企业的生产成本当中,违法排污的处罚力度也大力加强,企业的环境信息披露义务得到强化。 在法律的威慑下,企业赤裸裸的违法排污行为尽管有所减少,但其利用环境治理漏洞打“擦边球”的污染行为依然存在。 申言之,合作型环境治理模式已经完善了企业向政府传递信息流的制度,但是纸面上的法律制度(law in paper)无法实现全链条、全天候、全周期的无缝监管,无法从根本上改变企业在污染问题上的行为选择,无法提高企业治理污染的努力程度。

  综上分析,笔者认为合作型环境治理模式最大的弊窦在于: 徒法不足以自行,合作型治理存在无法化解信息不对称的制度瓶颈。 一些学者指出河长制还存在河长权责不清、治理目标和任务清单过于宏观与模糊化、没有克服传统科层体制的惯性弊端、治水的长期缓慢性与河长制对效率性的追求存在冲突,等等,但是这些原因中有一部分仍与信息不对称有关,如目标及任务清单去宏观化与精细化必须有海量数据信息的支撑。 尽管信息不对称并不是导致河长制存在运行障碍的唯一因素,但至少是主要成因。 从河长制为代表的新型环境治理模式的实证观察中,合作型环境治理模式始终无法解决信息不对称问题。

智慧时代环境治理转型进路:实现技术理性与制度理性的结合

  随着信息技术的高速发展,大数据、人工智能、物联网、区块链、云计算、雾计算、量子计算等技术工具已经逐步深入到经济生活当中,人类社会也由信息时代迈向了更加智能化和数字化的智慧时代。 Amanda Coe等指出,政府治理能力提升的关键在于治理工具的革新。 “除了政府提供的制度环境保障,一个良好的治理过程还需要有很好的科技环境支撑”。 智慧时代下,通过对大数据、人工智能、区块链等技术工具的运用,可以有效解决在良好的制度硬件设施之上由信息不对称引起的“软件”运行不畅问题,从而通过技术理性和制度理性的结合以真正实现对环境问题的标本兼治,推动治理模式的再次升级,让良法能够带来善治。 近年来,很多学者针对城市环境治理,提出了智慧治理模式。 例如,Letaifa指出,智慧治理是政府结合技术理性与治理的价值理念,关注经济、社会和环境的可持续发展。 智慧治理模式强调依托网络技术、数据技术、信息技术等治理工具,实现政府去中心化,不断提升政府对多元主体诉求的回应性,特别重视利用技术性工具保障和不断拓宽多元主体的参与和互动机制。 “政府与社会其他主体之间的合作才是智慧的关键”。 此外,智慧治理还强调信息的分享,通过对数据和信息的分析,提升治理主体的认识与洞察,提高政府决策的效率性和正当性,同时通过信息共享,推动多元化主体的能力发育,形成主动有序参与的自觉。 “智慧治理是信息共享过程,政府在治理过程中需要对社会中的信息公开和共享负责……”尽管上述智慧治理的概念是在城市环境治理的语境下进行阐发的,但是其中所体现的将技术理性融入治理过程的逻辑对于大气污染治理、土壤污染治理、水环境治理等具有通约性和普适性,因此可以将其上升为一种整体性治理模式。 国内一些学者也对智慧型环境治理进行内涵厘定,例如,郭少青认为智慧型治理(即环境智理)是从经验走向智慧、从“命令一控制”走向多元、从被动走向主动、从人工走向数据的治理。

  但是,在这里需要注意辨明两个前置性问题:

  第一,智慧型环境治理并不是一种重构式、断裂式、清算式的全新治理范式转型,其本质是“智慧+合作治理”或“互联网+合作治理”,其目的在于在合作型环境治理的框架基础上引入技术理性,实现“环境智理”,推动环境治理进入智能化、精细化、科学化阶段。无论技术工具如何先进,都无法消除环境治理的外部性问题,因而作为公共服务天然提供者的政府必须主导环境治理,避免公地悲剧。 智慧型技术工具的引入可以极大强化企业、市民、社会组织的治理能力,打破政治权威的“知识垄断”,实现去中心化和权力分散,但是,去中心化并不等同于无中心,智慧型环境治理依然需要依靠政府,只不过其更加重视基于横向关系建立的合作性框架,最大化发挥市场和社会的协同作用。 因此,从权力结构来看,智慧型环境治理与合作型环境治理是一致的,前者是后者的升级版,二者是补强关系而非替代关系,这与党的十九大报告提出的“构建以政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系”是一脉相承的。

  第二,智慧型环境治理并不等同于数字环境治理或电子环境治理。早在管制型环境治理和合作型环境治理阶段,我国就已经开始注重运用技术工具进行环境治理,因而技术理性并不是智慧型环境治理的“专利”。 但是,过去的数字治理是以抽样数据为基础,进行历史性分析,环境决策依然建立在经验和直觉之上,公民的治理作用极为有限。 而智慧治理实现了全样本的大数据收集,政府借助智能技术带来的万物互联可以实现以往无法想象的数据采集和收取,政府的数据分析是面向未来的,具备一定的风险预测能力。 智能化的数据分析还具有决策能力,完成自动诊断并辅助政府决策,而且一些公民的知识储备和分析能力已经能与政策精英相媲美,能够深化彼此的合作性和制约性。 总之,“小数据时代”的数字治理中技术工具是外化于治理模式的,而“大数据时代”的智慧治理中技术工具已经内化到治理模式中,推动治理内在思维和外在方式产生变革。

  未来的环境治理应当以升级到智慧型治理模式为目标,依靠智能技术不断克服信息不对称问题,打破合作型环境治理模式存在的治理瓶颈,培育多元化主体的参与能力。 就政府而言,首先,依托大数据、云计算、深度学习等技术可以实现对常规方式无法处理的海量数据的深度挖掘、计算和分析,帮助政府充分了解和研判环境要素的状况,为政府提供多层次、多维度的分析视界,提升治理决策的效率性和精确性。 经由人工智能和深度学习处理的数据分析还具有模拟能力、预测能力和关联分析能力,不仅能够辅助政府进行决策,甚至能生成智能化决策方案让政府选择,从而能够避免地方政府作出忽视长期利益和代际公平的短期化治理决策以及避免追求本辖区利益最大化而忽视流域整体利益的地方保护主义型决策。 信息技术将推动环境决策模式由立基于经验的主观主义向立基于精准数据的客观主义变迁。 其次,在过去的信息化应用中,不同层级的政府及环保部门往往搭建被各自垄断的分散化信息系统,由于没有标准化的对接窗口而阻塞了信息流动,形成数目众多的信息孤岛,也为信息不对称提供了“避风港”。 大数据等技术的成熟可以驱动信息系统由分散化、原子化走向平台化、统一化。 中央权威可以统筹建立一个打破行政层级条块分割的跨平台、跨系统、跨结构的大数据共享交互平台,以大幅减少信息隐瞒、操纵、粉饰等行为,强化对地方治理主体的监督与问责。 例如,在河长制中,中央政府、上级政府可以借助大数据、智能算法等技术工具设置更加精细化的考核目标,避免由于缺乏具体治理目标指引而产生的象征性或粉饰性治污。 最后,政府长期以来比较偏好市场准入、环境标准、技术规范等控制型工具和环境税费、排污权交易等市场型工具,但是自愿协议这一工具较少被采用,其主要原因即在于政府与市场主体存在信息不对称,往往通过多轮博弈也无法达成妥协方案。 但是大数据技术能够强化双方的信息能力,更有助于达成协议。 日本的公害防止协议、美国环境自愿协议、德国的目标达成型协议等实践证明这种自愿协议具有环境治理良效。

  对于市场与企业而言,以大数据为支撑,可以不断完善排污权交易市场、水权交易市场等。 例如,贵州省就依托大数据技术,建立了排污权交易云平台,提高了交易效率,减少了交易成本。 首先,针对市场之手激励作用萎靡的问题,可以依靠具有多中心分布式、数据不可篡改、智能合约化等特征的区块链技术,让企业将碳减排量数据上传区块链并资产化,这样借助区块链技术,环境数据及其所形成的环境资产就可以在全世界范围内流通和共享,进行全球交易,这将为企业节能减排提供巨大激励。 其次,Muraleedharan指出学习机器和智能网络可以监控污染排放、发现潜在危害,实现感知层、通信层、数据应用层三位一体的物联网技术可以被广泛用于污染监测中,这些技术可以帮助政府及时发现企业机会主义排污、隐性排污行为。 依托物联网,政府可以通过水文水质设备、大气及土壤感知设备,实时连续监控排污行为并将数据上传云端,同时在收集的数据上借助智能算法加强排污数据与排污企业规模、排污性质、行业特征等因素的关联性分析,避免对排污企业“一刀切”的做法。 公众也可以获得这些数据,从而形成对企业的外部监督。 政府还可以借助数据分析技术,建立企业环境信用评价机制,通过归结相关企业的业务、金融、社会责任、排污防治等关联数据,进行智能计算与分析,建立动态信用评价机制,从而对相关企业形成刚性约束。

  对于市民社会而言,首先,政府应当依托各种数据平台和媒介向公众传递信息,尽可能降低公民获得信息的成本,同时通过三维设计、可视化仿真、立体化和动态化数据呈现技术,让公众不光能看得到,还能看得懂,变粗放、抽象、枯燥为简明、精细、生动,让公众主动参与到环境治理中来。 例如,河长制中正是由于公众无法获取并理解深度污染物的信息,失去外部监督的地方政府才会忽视对深度污染物的治理。 其次,借助技术支持,政府能够获得海量的舆情信息和民意信息,通过对信息数据的深度分析可以了解公众诉求和公共关注,开展精准的环境信息推送、更具人性化的环境教育和更具针对性的环境宣传。 例如,美国的空气质量监测针对不同人的需求和兴趣,推出了空气质量系统(AQS)、空气质量比较系统(Air Compare)、空气趋势(Air Trends)等近十个不同的发布系统。 最后,智慧治理应当不断培育公民的自治能力,唤醒公民的主体性意识。 Future Thinkers公司的一份报告指出,区块链技术可以改变对公众激励不足的问题。 具有不可篡改性的区块链技术可以让每一个公民透明地跟踪各种环境数据,如每种产品的碳足迹、工厂的温室气体或废物排放,或每个企业遵守环境标准的总体情况,还可以通过区块链技术收集每个用户提供的交通出行方式、水电煤缴费信息等,核算为减排量,储存在个人账户中,这样可以激励公民以环境可持续的方式行事,矫正物质享乐主义。 此外,可以运用云管理技术,建立公众参与环境治理云平台,将特定的公众资源与环境保护任务合理匹配,根据参与治理的具体程度奖励相应的具有经济利益的“绿色积分”等,不断引导绿色公民群体的形成。

  需要注意的是,尽管借助技术力量,智慧型环境治理模式可以矫正信息不对称问题,一定程度上解决传统治理模式存在的有“形”而无“神”、治标而不治本的问题,但融入技术理性的智慧型环境治理模式仍然是以制度理性为根本的,信息技术的运用必须在法律的框架下运行。 离开技术的辅助,“政府—市场—社会”三极之间无法实现深度融合,环境治理模式距离理想的治理图景始终有段距离、未达一间,但是离开制度的指引,科技的力量极容易偏离既定的目标和轨道,蕴藏极大的危机。 强调技术理性并不意味着我们的制度设施已经尽善尽美,相反很多制度还有改进的空间,一些“制度性缺失”限制了智慧治理的治理效能,应时刻谨记制度的完善是一项长期性和系统性工程。 智慧型环境治理是在尊重制度理性的前提下实现“技术”和“制度”的结合,技术理性拓宽了制度理性的实践维度,同时技术理性又能推动制度逻辑的优化。

  智慧型环境治理本质上是一种数据驱动型治理,环境数据和信息成为最宝贵的资产,因而不应忽视促进环境信息收集、传递、交流、反馈的制度优化,否则倘若因为制度性条件的束缚而导致信息供给不足、存在信息盲区及信息碎片化问题,智慧型治理只能沦为空中楼阁。

  ①应当不断细化环境信息供给制度,对政府信息公开内容的全面性、完整性,公开方式的可读性、及时性、可及性,公开数据的统一标准和格式进行细化规定,杜绝环境信息公开的“玻璃门”现象。 在具体制度原则设计上可以参考蒂姆·奥莱利提出的八项原则——数据必须是原始的、及时的、可读取的、机器可处理的、无歧视的、通用而非专用的、不需要许可证的。 还应规定政府的说明义务以及未尽说明义务或说明不充分的法律后果,以增强信息的可理解性。

  ②应当完善环境信息交流和分享机制。 目前,环境信息流动呈现单向性和被动性的特征,公众只是被动接受信息。 应当建立制度化的社会辩论、公开磋商、焦点对话、公众会议等机制,通过这些对抗性、交互性、辩论性较强的双向交流方式深化各方主体对于环境问题的认识,增强环境决策的民主性和正当性。 这些交流方式可以依托基于LBSN的公众参与平台,最大化提高参与程度。 还应规定不同层级政府的环境信息分享义务,打破部门之间、条块之间、区域之间相互掣肘所形成的信息孤岛和信息壁垒。

  ③应当建立环境信息处理反馈机制,规定政府对公众意见的及时反馈义务。 智慧时代同时也是“人人都是自媒体”的时代,尽管有限的行政资源对海量“微举报”都有求必应是不切实际的,但如果对有合理根据的公众意见置若罔闻、延迟回应或选择性回应,则会极大挫伤公众参与热情,而应通过制度保障“公众环境举报一政府回应一公众评价一治理改进”动态链条的运行。

  总之,通过制度设施的不断完善,让更多真实的有价值的环境数据被搜集和挖掘,并不断强化数据的分享与流动,从而让大数据、云计算等信息技术更好地推进相关制度的运行和实施,最终实现价值理性和制度理性耦合互动的智慧型环境治理。

  作者:王文革;陈耿钊(上海政法学院环境资源与能源法研究中心;香港恒生大学商学院)

  内容提要: 流域水资源可持续利用是可持续发展观在流域水资源立法领域的体现,它的法律渊源及内涵丰富,在以水资源为调整对象的可持续法律框架中,处于基础性的地位。在长江保护法中,确立流域水资源可持续利用原则,首先是长江流域的战略地位及国家对其战略定位所决定的;其次符合长江保护法的整体性、协调性及前瞻性综合处理流域问题的定位,能够促进长江保护法的立法目的的实现;最后,作为立法原则,可持续利用原则更具备法律意义的功能、在实际法律规则缺位的时候发挥弥补漏洞及解决冲突的功能,同时还将为具体规则的设计及评价提供支持。在《长江保护法》中,确立流域水资源可持续利用原则,对传统流域水资源立法及管理模式提出了挑战。要保障该原则的实施,《长江保护法》的立法内容,首先应综合囊括开发利用及保护,保护生态应成为立法的重点;其次贯彻流域治理的新理念,摆脱目前割裂立法的格局;再次是平衡水资源利用上的私人及公共利益;最后要求政府根据流域水资源可持续利用的要求,清晰厘清自身定位与职责。

  关键词:长江保护法;流域可持续利用措施;流域治理理念;流域立法模式;流域管理模式

  2.从碎片化到整体性:长江流域跨界饮用水水源保护的立法建议

  作者:王彬辉(湖南师范大学法学院)

  内容提要: 跨界饮用水水源保护是长江流域饮用水水源保护中的一个重要问题,也是难题之一。审视长江流域跨界饮用水水源法律保护现状,不难看出“碎片化”现象很明显:在监督管理主体、跨界饮用水水源保护区划定标准、跨界饮用水水源监测和信息公开以及跨界饮用水水源保护联席会议执行等方面均存在碎片化特征,而流域饮用水水源的系统性、生态完整性等特性均呼唤整体性理念。在《长江保护法》制定中,应从整体性视野出发,明确长江流域生态环境监督管理局的权力和职责、政府联席会议制度的法律性质和地位;明确跨界饮用水水源保护区划定标准和分类管控目标、任务;落实跨界饮用水水源地监测、水环境信息互通和应急机制以及跨界饮用水水源保护生态补偿制度。

  关键词:《长江保护法》;跨界饮用水水源保护;流域饮用水水源保护;跨界饮用水水源保护信息共享;饮用水水源保护区划定;饮用水水源地生态补偿

  3.长江流域省界断面水质监测制度的运行实效与立法建议

  ——基于监测数据的实证分析

  作者:邱秋(湖北经济学院法学院,湖北水事研究中心)

  内容提要: 《长江保护法》是我国首次以国家法律的形式为特定流域立法,长江流域是我国跨省级行政区域最多、跨界问题最为复杂的流域。聚焦跨省界冲突与协调,从全流域高度提供富有操作性的具体制度,以加强流域与区域的协作,真正实现流域生态环境协同治理,是《长江保护法》的历史使命。省界断面水质监测制度是展现长江流域区域与流域互动关系最为典型的制度样本,其运行实效真实地反映了长江流域管理与区域管理的矛盾与协调,为《长江保护法》提供了现实的立法需求。本文采用长江流域省界断面水质监测的监测数据,通过实证分析,认为长江流域省界断面水质监测制度取得了明显的实际效果,对于流域各省级区域之间处理好上下游、左右岸关系发挥了积极作用。但是,各种监测数据的不一致,严重影响了该制度运行的法律实效,其深层原因,在于现行立法过于破碎,导致流域统筹缺位。统一监测是流域管理的关键要素,也是《长江保护法》的核心制度之一。建议在《长江保护法》中,通过统一流域监测事权、统一流域监测网络、统一流域监测结果的法律效力,统一流域监测信息的收集和发布,构建统一的流域监测法律制度,提升长江流域省界断面水质监测制度的运行实效。

  关键词:《长江保护法》;省界断面水质监测;跨界水污染防治;流域统一监测

  4.走向智慧型治理:环境治理模式的变迁研究

  作者:郝就笑;孙瑜晨(北京工业大学环境与能源工程学院;中国人民大学法学院)

  内容提要: 改革开放以来,我国环境治理模式经历了三个阶段的变迁:1978—2001年,采取功利型环境治理模式,中央和地方政府都奉“经济发展优先”为圭臬,环境治理存在“价值理性”的缺失,沦为一种服务于国家经济大局的边缘性治理模式;2002—2013年,进入了管制型环境治理模式,中央权威矫正了功利主义,实现了“兼顾公平”的价值转向,但是,公司化的地方政府与中央权威的治理目标函数出现偏差,环境法律法规上的软约束、缺少问责、公众参与机制不畅等缺陷导致地方政府出现“象征性治污”“不出事逻辑”等问题,存在“制度理性”的缺失;2014年至今,在新《中华人民共和国环境保护法》的推动下,环境治理进入了“合作型”模式,该模式融入了现代化国家治理理念,突出了政府之外的市场和社会这两极的作用,初步搭建了形式完备的权利义务结构框架。但是,在对体现“合作型”环境治理特点的“河长制”的观察中,发现合作型治理无法解决信息不对称问题。徒法不足以自行,智慧时代下应当实现制度理性和技术理性的结合,运用大数据、人工智能、区块链等技术工具,推动环境治理模式向“智慧型”环境治理的路向变迁。

  关键词:环境治理;环境治理模式;智慧型治理;河长制;环境法治

  5.税收共治视野下环境税涉税信息共享最优规则

  作者:刘珊(湘潭大学法学院)

  内容提要:构建安全、高效、有序的涉税信息共享机制对于破解征管信息不对称困境、提高税收征管效率、保障纳税人涉税信息权具有不可替代的作用。《环境保护税法》第十五条明确提出了构建环境税涉税信息共享平台的法律框架,但其共享规则并不清晰,使得当前的环境税涉税信息共享建设存在共享主体权责不清、共享规则操作性不足、共享的有效性难以保障之缺憾。为防范环境税涉税信息共享平台“符号化”,应坚持利益平衡原则,以共享需求为导向,从权责分配规则、程序规则、责任规则、救济规则等方面优化环境税涉税信息共享规则,以期实现共享主体间“权、责、利”的和谐统一,平衡环境税涉税信息共享利益格局,确保环境税涉税信息可持续共享,增进环境税征管之红利。

  关键词:环境税法;涉税信息共享;利益衡量;权责利一致;最优规则

  《南京工业大学学报(社会科学版)》为国内外公开发行的学术理论期刊,2002年创刊,双月刊。目前,《南京工业大学学报(社会科学版)》是CSSCI扩展版来源期刊、RCCSE中国核心学术期刊、SCD收录期刊、人大报刊复印资料重要转载来源期刊、全国高校百强社科期刊。
责任编辑:张文硕 审核人员:孙妹 ▼


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