最高法判例：行政诉讼法修订前，集体土地征收过程中签订的征收补偿安置协议的性质

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裁判要点

集体土地征收过程中土地管理部门或其委托的单位与被征收人签订的征收补偿安置协议，不同于城市房屋拆迁过程中拆迁人与被拆迁人依据房屋拆迁管理条例达成的拆迁补偿安置协议，前者属于行政协议，不是平等主体之间签订的民事协议。对行政协议不服，应当通过行政诉讼途径解决，不属于民事诉讼的受案范围。

裁判文书

裁判文书网发布日期：2018-07-18

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2017）最高法行申7942号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）郝学彦。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）广西壮族自治区南宁市良庆区人民政府。

法定代表人王川。

原审第三人广西城建投资集团有限公司。

法定代表人庞文达。

委托代理人黄劲波=。

再审申请人郝学彦因诉被申请人广西壮族自治区南宁市良庆区人民政府（以下简称良庆区政府）、原审第三人广西城建投资集团有限公司（以下简称城投公司）行政答复及征地补偿一案，不服广西壮族自治区高级人民法院于2017年8月10日作出的（2016）桂行终1029号行政判决，向本院申请再审。本院于2017年10月24日立案受理，依法组成合议庭进行审查，案件现已审查终结。

2000年，郝学彦承租广西壮族自治区南宁市良庆区良庆镇新村的山地，并投资创办金寺农场，租期年限为2000年6月20日至2050年6月20日，租金每年5万元；租用期内如遇国家征用，土地补偿费、安置费归出租方，青苗费及地面附属设施补偿费归承租方，同时，被征用土地之日起停止合同履行。2010年3月3日，金寺农场与黄兴义签订土地租赁合同，约定将60亩地租给黄兴义种树、种苗圃，租用时间为2010年3月3日至2050年3月3日，租金每年5万元，租用时间内若国家征地，黄兴义所投设施赔偿归其自己所有，但如果三年内征地，青苗费乙方（黄兴义）只得15亩，四年16亩，依次类推，10年后，赔偿的青苗费全归黄兴义。

2011年6月，因广西重大公益性项目建设需要，郝学彦租用的金寺农场土地被依法征用。2011年10月27日，郝学彦代表金寺农场与城投公司签订《南宁市集体土地上房屋拆迁补偿安置协议书》（以下简称补偿安置协议），双方就被拆迁房屋及地上附着物补偿事宜达成协议，其中被拆迁房屋及农配、养殖补偿83880.5元，简棚、挡土墙、水泥地面、简易水井、水池等构筑物补偿66876元，特殊装修补偿4450.35元，搬迁补助费、停产停业补助费4009.53元，共计补偿郝学彦159316.38元。2011年12月20日，南宁市良庆区财政局通过广西北部湾银行，将相关款项转入郝学彦的账户。其后，郝学彦对补偿安置协议提出异议，认为协议未对其修路、平整土地，树木及搬迁、青苗补偿费、农场临时办公室等费用予以补偿。2014年11月28日，良庆区政府收到郝学彦的书面申请后，指令区房屋征收补偿和征地拆迁办公室（以下简称良庆区征收办）办理。2014年12月8日，良庆区征收办作出《关于郝学彦拆迁补偿问题的答复》（以下简称拆迁补偿答复），内容如下：一、维修进入农场的便道，属于承包土地期间的个人行为，请求补偿无政策依据；二、在承包范围内进行场地平整产生的费用，单独提出补偿申请，亦无政策依据；三、农场范围内的建（构）筑物已签约获得补偿，再提出临时住房按办公室补偿标准予以补偿，同样也没有政策依据；四、营业执照早已注销，提出赔偿办证所产生的费用，无政策依据支持，不予补偿；五、已对承包范围内的苗木搬迁进行评估，评估报告交项目业主进行审核，待审核结果出来后，再组织项目业主与你户协商解决。郝学彦不服，于2014年12月12日申请复查。2015年3月2日，良庆区法制办公室作出《关于金寺农场法人郝学彦对城区征地办对其承租农场征地拆迁补偿答复不满意的复查答复》。2015年4月13日，良庆区法制办公室作出《关于撤销<关于金寺农场法人郝学彦对城区征地办对其承租农场征地拆迁补偿答复不满意的复查答复>的决定》，以区法制办不是郝学彦所申请信访事项的答复主体为由，撤销前述复查答复。2015年6月11日，郝学彦提起行政诉讼，请求判令良庆区政府在三个月内对郝学彦进行赔偿；确认良庆区政府4年期间久拖不决给郝学彦造成的直接经济损失578400元。经法院释明，郝学彦认为诉讼请求有误，遂于2015年9月8日提交撤诉申请。当日，南宁市中级人民法院作出（2015）南市行一初字第312号行政裁定，准许郝学彦撤回起诉。2015年9月14日，郝学彦提起本案诉讼，请求撤销良庆区政府作出的拆迁补偿答复，判令重新作出答复；判令良庆区政府赔偿因错误答复造成的损失124.82万元。

南宁市中级人民法院（2015）南市行一初字第520号行政判决认为，良庆区政府于2014年12月8日作出的拆迁补偿答复未告知诉权或起诉期限，故郝学彦于2015年9月14日起诉，未超过2年法定起诉期限。且拆迁补偿答复对其权利义务有可能产生实际影响，属于行政诉讼受案范围。郝学彦要求对农场便道维修、场地平整、营业执照办理费用进行补偿，无法律、法规和政策依据；请求对农场内的临时住房按办公用房标准补偿，但其与城投公司已就地上附着物等事项达成补偿安置协议，对协议争议应提起民事诉讼，不属于行政诉讼受案范围；答复对郝学彦有关苗木搬迁事项的告知，并没有对其权利义务产生实际影响。郝学彦提供的证据不足以证明拆迁补偿答复违法，损害其合法权益。因此，对郝学彦的赔偿请求，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回郝学彦的诉讼请求。郝学彦不服，提起上诉。

广西壮族自治区高级人民法院（2016）桂行终1029号行政判决认为，郝学彦提出应补偿农场便道维修，土地平整，办理营业执照等费用无政策依据，拆迁补偿答复不予补偿正确。郝学彦与城投公司已就农场内临时住房的补偿达成协议、领取补偿款，对协议内容有异议，应提起民事诉讼解决。拆迁补偿答复第五条从内容上看仅是对苗木搬迁相关事项的告知，没有对郝学彦的权利义务产生实际影响。其与黄兴义之间对苗本搬迁费、青苗补偿费的分配纠纷，属于民事争议，不属于本案审理范围。拆迁补偿答复并不违法，郝学彦的赔偿诉求，没有事实和法律依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决驳回上诉，维持原判。

郝学彦申请再审称：1.补偿安置协议是郝学彦被迫签订，不是真实意思表示。对涉案土地上的地上建筑物等未按征地时的原用途予以补偿，对郝学彦修建的农场道路、推山平整土地、办理农场证照等合理费用，以无政策依据为由不予补偿违法。2.本案诉讼过程中，良庆区征收办组织城投公司与黄兴义，在背着实际权利人郝学彦的情形下，达成地上附着物迁移协议，城投公司据此向黄兴义支付150万元，损害郝学彦的合法权益。请求撤销一、二审判决，依法对本案予以再审。

良庆区政府、城投公司未提交书面答辩意见。

本院经审查认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定，征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。本案中，郝学彦租赁土地，与城投公司就被征收房屋及地上附着物等补偿事宜达成补偿安置协议，郝学彦已领取全部补偿款。后，郝学彦对该协议不服申请良庆区政府处理，良庆区征收办作出拆迁补偿答复，明确告知郝学彦，其主张的修建农场道路、推山平整土地、办理农场证照等费用，不属于征收补偿范围，农场内的临时住房已达成补偿安置协议，苗木搬迁费正在委托专业机构评估，待评估审核结果出来后，再组织双方协商解决。该拆迁补偿答复主要是对补偿安置协议内容的重复，以及对尚在处理中事项的告知，没有侵犯郝学彦的合法权益。一、二审判决驳回其诉讼请求，并无不当。郝学彦主张补偿安置协议是被迫签订的，协议对地上建筑物未按征地时的原用途予以补偿，对修建农场道路、平整土地、办理农场证照等合理费用未予补偿违法。但是，本案被诉行政行为是2014年12月的拆迁补偿答复，并非2011年10月的补偿安置协议，以此为由申请再审，本院不予支持。郝学彦还主张，本案诉讼过程中，良庆区征收办背着实际权利人郝学彦组织城投公司与黄兴义达成地上附着物迁移协议，损害其合法权益。但是，该协议亦非被诉拆迁补偿答复的内容，不属于本案审理范围，对该协议不服，应当另行寻求法定途径予以救济。以此为由申请再审，理由不能成立。

应当指出的是，《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第一条第二款第（五）、（六）项规定，驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为，以及未对当事人权利义务产生实际影响的程序性告知行为，属于不可诉的行政行为。郝学彦不服2011年10月与城投公司签订的补偿安置协议，于2014年11月申请处理，实质还是对征收补偿安置协议行为不服的申诉，2014年12月良庆区征收办作出的拆迁补偿答复，主要是驳回郝学彦申诉的重复处理行为，其中第（五）项是对行政机关正在处理事项的程序性告知行为，均属于不可诉的行政行为。一、二审本应裁定对郝学彦的起诉不予立案，或驳回起诉，受理其起诉并作出实体判决不妥，本院予以指正。但是，本案系郝学彦申请再审，不宜作出对申请人更为不利的裁判，本案不予再审。

还应当指出的是，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十一条第二款第（二）项规定，集体土地征收过程中土地管理部门或其委托的单位与被征收人签订的征收补偿安置协议，不同于城市房屋拆迁过程中拆迁人与被拆迁人达成的拆迁补偿安置协议，前者属于行政协议，不是平等主体之间签订的民事协议。对行政协议不服，应当通过行政诉讼途径解决，不属于民事诉讼的受案范围。本案中，无论是2011年10月城投公司与郝学彦签订的补偿安置协议，还是本案诉讼中良庆区征收办组织城投公司与黄兴义达成的安置补偿协议，均属于集体土地征收补偿协议。因该类行政协议产生的争议，应当通过行政诉讼途径解决。二审判决认为，对郝学彦与城投公司达成的补偿安置协议有异议，应提起民事诉讼不妥，本院予以指正。鉴于2011年补偿安置协议并非本案被诉行政行为，二审判决存在的上述说理问题，并未影响案件的公正裁判，不足以引起本案再审。

综上，郝学彦的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（四）项规定的情形。依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第七十四条的规定，裁定如下：

驳回郝学彦的再审申请。

审 判 长　郭修江

审 判 员　奚向阳

审 判 员　熊俊勇

二〇一七年十二月二十八日

法官助理　黄宁晖

书 记 员　陈清玲