国有土地上被征收房屋强拆主体的确定——谁拆的？

　　一、确定强拆主体的原则

　　强拆行为实施主体或者说行为最终责任主体的确定，是审查房屋强拆之诉的关键所在。人民法院在审理强拆案件时，必须确定强拆主体。强拆主体应当根据“谁行为，谁被告；行为者，能处分”的原则确定。〔8〕通常情况下，强拆行为一经作出，该行为的主体就已确定。但在某些情况下，强拆行为的适格主体在起诉时难以确定，只能通过审理并运用举证责任分配作出判断。因强拆活动属于政府及其职能部门的法定职权，其首先应推定为行政强制行为，除非有证据足以推翻。也就是说，在无主体对强拆行为负责的情况下，人民法院应当根据职权法定原则、举证责任规则并结合拆迁的目的性对强拆主体作出认定或推定。如果用地单位、拆迁公司等非行政主体实施强制拆除的，应当查明是否受行政机关委托实施。

　　二、确定强拆主体的方式

　　1、强拆主体的认定

　　在国有土地上房屋征收过程中，有且仅有市、县级人民政府及其确定的房屋征收部门才具有依法强制拆除合法建筑的职权，属于适格的实施主体，人民法院可以根据征收、补偿、强拆等各个环节的相关证据直接予以认定。但在大多数案件中，就拆迁工作的分工安排经常存在“组织实施”和“具体实施”两种情形，按照职权法定原则，地方人民政府虽然“领导所属各工作部门和下级人民政府的工作”，但领导不是替代。地方人民政府可以就征收拆迁工作组织有关工作部门或下级人民政府实施，也可以通过发出指示，对所属工作部门和下级人民政府施加影响，但具体的实施还应当由各工作部门或下级人民政府根据其法定管辖权以自己的名义分别落实。究竟地方人民政府的组织实施行为可诉，还是所属工作部门或下级人民政府的具体实施行为可诉，要看哪一个行为是“产生外部法律效力的行为”。〔9〕当存在直接对外发生法律效果的具体实施行为的情况下，坚持起诉属于内部指示范畴的“组织实施”行为，不符合法定的起诉条件。比如，市、县人民政府负责本行政区域内的房屋征收工作，其中的具体工作究竟是由自己实施，还是交由下级乡镇政府、街道办事处或者城管执法局等单位实施，需要根据实际情况进一步明确。上述行政主体均为能够独立对外承担法律责任的行政主体，均有以行政诉讼被告身份参与诉讼的能力。如果市、县人民政府已将强拆工作交由下级乡镇政府或者街道办事处实施，应当认定乡镇政府或者街道办事处为强拆行为的责任主体。〔10〕对于村（居）委会、建设施工单位、拆迁公司等民事主体实施强拆的，因该类主体并无实施强拆他人合法房屋的权力，当该类主体擅自违法拆除，未受行政主体委托，涉嫌构成故意毁坏财物罪的，权利人可以依法请求公安机关履行相应职责。

　　2、强拆主体的推定

　　很多情况下，强拆主体无法直接作出认定，需要通过推定方式加以确定。从推定过程来看，因强拆行为属于事实行为，征收程序启动后，房屋被强拆，则市、县级人民政府或者房屋征收部门理应知晓相关情况，且在法律上或者事实上具有较大可能作出房屋强拆行为。在行政诉讼中，由市、县级人民政府或者房屋征收部门提供相关证据，则不难确定行为实施主体。人民法院对此应当以综合审查证据材料、追加被告等方式，通过审理推定行为实施主体，而非在未确定行为主体的情况下，以不具有事实根据为由迳行裁定驳回起诉。〔11〕如果村（居）委会、建设施工单位、拆迁公司等民事主体认可实施了强拆行为，则应当判断其与行政主体是否存在行政委托关系，以进一步明确行为的责任主体。这是因为，相比民事主体，由行政机关承担责任显然对被拆迁人更为有利。在无具体的书面委托予以认定的情况下，人民法院结合强拆行为的目的性以及其他证据能够确定行政机关参与其中或为受益主体，当行政机关无证据证实系在其不知情情况下由其他民事主体实施，则应当推定强拆行为受行政机关委托实施。

　　三、举证责任分配

　　一般而言，原告应当对行政行为造成的损害承担举证责任，但是，因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。同时，法院应当遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验，全面、客观和公正地分析判断证据，准确认定案件事实。〔12〕在强拆案件中，对于被征收房屋遭遇强拆的情况，在起诉时就让被拆迁人完成证明强拆行为实施主体的举证责任实为强人所难，因为被拆迁人往往无能力自行准确识别实施强拆的行为主体，只能初步证明房屋被强拆的事实。多数情况下，被拆迁人即使当时在强拆现场，也很难提供直接证据证明强拆主体。鉴于拆迁行为是政府组织征收的关键环节，且拆迁腾空土地是政府组织征收的结果追求，在原告难以举证且强拆行为无人认领的情况下，人民法院可以根据征收拆迁的目的性以及强拆行为的规模组织等情况，确定具有优势举证能力的行政机关承担证明房屋被拆除与其无关的举证责任。在行政机关不予举证或拒绝举证的情况下，其实施强拆行为具有高度的盖然性。

　　四、法院释明义务

法院释明是保护当事人诉权，避免程序空转的有效方式，对强拆诉讼而言，尤为重要。法院未履行相应的指导和释明义务，属于审判程序违法。以县政府作被告为例，如果法院在审理过程中发现被告不适格，不是强拆责任主体，适格主体应为街道办，则应当按照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第二十六条之规定，告知原告变更被告。如果经释明原告拒绝变更的，可以裁定驳回起诉；如果原告经释明同意变更被告的，则可将案件移送有管辖权的基层法院；不能直接以被告不适格为由裁定驳回。需要说明的是，因责任主体难以确定，致使原告需要变更被告而耽误的起诉期限，应当予以扣除。

〔8〕参见最高人民法院（2018）最高法行再113号行政裁定书。

〔9〕参见最高人民法院（2017）最高法行申9275号行政裁定书。

〔10〕参见最高人民法院（2018）最高法行申1801号行政裁定书。

〔11〕参见最高人民法院（2017）最高法行申704号行政裁定书。

〔12〕王振宇：《行政诉讼制度研究》，中国人民大学出版社2012年版，第126页。

作者：王海燕 温贵能，山东高院行政庭

本文节选自：《法律适用》2019年第20期

原文标题：实务研究：国有土地上被征收房屋强拆案件的司法审查