岳修虎：中国城镇化的变与不变

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编者按：由国家发展和改革委员会发展战略和规划司与云河都市研究院联合编制的《中国城市综合发展指标2018》日前正式由人民出版社出版发行。国家发展和改革委员会价格司司长岳修虎在为该指标所作的序言中指出，城镇化使命已不限于推动经济增长和城乡协调，而是转向服务现代化建设这一战略任务，进而转向追求具有更丰富多元目标组合的高质量发展，如何更好地满足广大市民现代生活的需要将成为未来城镇化的中心任务。

图为《中国城市综合发展指标2018》（人民出版社）封面

从改革开放40年来我国城镇化发展看，其运动形态既符合城镇化发展的一般规律，也展现出一些典型的中国特征。从未来发展趋势看，客观规律仍将决定其基本走向，发展阶段的转换也会表现出一些新的物理表征和运动特点。

第一，城镇化在经济社会发展中具有不可替代的作用，过去是，将来也是。改革开放以来的经济增长中有相当部分可以通过城镇化进行解释。比如，农村劳动力转移带来的劳动生产率提升，城镇建成区人口规模和密度大幅提高带来的分工细化、土地增值和市场拓展，以及信息成本、学习成本和创新成本的降低等，这些都催生了强大的增长动力。几亿人口生产方式的改变，对家庭及个人的生活方式、思想观念的影响十分深远，由此主导了社会结构的调整和社会文明的演进。从制度变迁的角度看，城镇化推动了城乡二元分割体制的逐步破除，并通过市场的力量，特别是劳动力流动重构了城乡关系。从计划经济向市场经济的体制转型，以及不同阶段的发展理念、战略部署和政策设计，均在城镇化进程中留下了鲜明的历史印记。从城镇化成熟期国家的经验看，我国城镇化率还有较大的上升空间，农业耕作技术的进步可能意味着人口密度大的国家的城镇化率更高。更为重要的是，城镇化水平并不限于城镇化率这一数量型增长指标，而将更多地体现于内涵更为丰富的质量型发展。因此，在城乡差距还没有基本消除之前，城镇化对经济社会发展的巨大推动力仍将继续发挥作用。需要改变的只是对城镇化过于单薄的理解，比如，对人口数量、规模或大或小的纠结，对硬件、“特色”、“名片”等显绩的过度偏爱，而应转为深入思考什么是、怎么能实现真正的城镇化高质量发展。

第二，城市优势的根本原因在于人口聚集以及随之而来的规模经济效应，过去是，将来也是。14亿人口大国的城镇化带来的国土空间结构和生产力布局的变化，需要更富有想象力的空间历史性穿透。目前，我国无论是城市还是大城市群的发育可能还只是“少年”。随着户籍、土地、社会保障等制度改革的不断深化，包括人口在内的各类生产要素得以在全国统一市场自由流动，城镇化运动的基本规律将展现出人类发展史上前所未有的巨大威力。超大型城市群将在珠三角、长三角、京津冀等地区不断成长，中心城市、次中心城市、大城市、中小城市和村镇共同组成的复杂系统，将聚集和承载越来越多的人口、产业与创新，并在形态与功能上改变“全球城市”的定义和竞争格局。便利的交通与通信将在一定程度上缓解中心城市的压力，但这并不意味着会削减它的吸引力，可能会相反地进一步放大它的辐射力，赋予周边更大半径内其他城市广阔的发展空间。此外，还能将更多的次中心城市、大中城市融合成为统一的有机体。从重视小城镇、限制大城市到以城市群为主体形态，从行政划定的名义上的城市群到由市场力量形成的真正城市群，实践反复证明一个道理：政策改变不了规律。面对人类发展史上前所未有的机遇与挑战，如何在一定的国土空间上满足数亿人口的生产、生活、生态需要，构建安全、高效、文明、和谐的经济社会运行秩序和人与自然的关系，必须跳出传统行政区架构下的体制机制设计和思维行为方式。如何系统性地提升经济、社会、空间等治理能力，以适应超大型城市群的高效运转，将成为未来城镇化能否顺利推进的关键。

第三，城镇化的核心任务是让更多的人过上现代化的生活、城市的竞争归根到底是人的竞争，过去是，将来也是。越来越多的城市将从限制人口落户转向主动吸引更多的人特别是年轻人的流入，尽管可能在初衷上仍基于推动经济增长的考量，而没有认识到更深远的影响。从根本上讲，城市的意义在于为市民提供优质的生产生活条件和环境，并动态优化其系统功能以适应人口结构及其需求的不断变化。这需要城市规划者、建设者、管理者把以人为本的理念融入血液，无论是打造大区域优质生活圈还是城市微社区更新，都需要以方便市民生活和人的发展为根本。由于长期偏重于经济增长目标，导致许多城市或多或少地患有快速工业化、城镇化的“后遗症”。规划先天不足，后天开发混乱无序，生活生态配套严重不足等，都迫切需要调整思路和方向，紧扣更好地满足市民需求，系统、精心、有前瞻性、有步骤地进行“修补”或“改造”，用心打好“存量牌”，让出行更便捷、让社区更温馨、让林荫更茂密、让生活更惬意。城市要追求的不是灯光闪烁、不是高楼林立、不是道路宽广，因为这些都是手段，真正的目的是让市民们感到舒适幸福，让游客们感到留恋忘返。值得注意的是，在越来越开放的竞争环境中，城市能够吸引什么样的人将决定它会成为什么样的城市。尤其是城市管理者追求的价值理念、对市民需求的感知能力、制度创新能力的差异，将成为决定城市竞争成败和层级的核心要素。

第四，再来谈谈城镇化的“变”。最大的变化在于其使命已不限于推动经济增长和城乡协调，而是将在现代化的所有维度上、在国土空间格局的系统调整中发挥作用。我国城镇化已从工业化的主战场升级为现代化的主战场，过去面向推动工业增长、面向解决“三农”问题的历史定位已显得有些狭窄。我们不得不在中国特色主义现代化的完整定义里，重新思考城镇化下一程的新使命。城市发展的目的应从服务于经济转向服务于人；城市发展的逻辑应从追求经济增长转向系统性地推动社会结构、经济结构、空间结构三者间的协同优化，进而实现从一维的数量型到多维的质量型发展的根本性转变。城市发展的路径应从生产型城市转向生活型城市、从制造型城市转向创造型城市、从行政区转向优质生活圈。城市的空间结构应从以生产空间特别是工业空间为主转向生产空间、生活空间、生态空间、文化空间等更有机的组合。经济发展、人文环境、生态建设、公共服务、社会治理，以及人的现代化本身，将更为一体地构成现代城市发展的内核。单纯的经济思维已变得缺乏竞争力，因为生态亦经济、人文亦经济、法治亦经济，而人本身则是更大的经济。从更宏观的视野看，在资本、人口乃至土地等要素趋向“自由流动”的情况下，城市群及城市发展能级的差异会进一步加剧后发地区的劣势。以经济和人口总量或密度衡量的地区差距也会进一步拉大，一些城市将会难以避免地开始“衰落”，但这恰恰会带来国土空间结构的优化和人均水平更加均衡，以“人”而不是以“地”为单位衡量的现代化进程仍在持续推进。

城镇化的使命已经转向服务现代化建设这一战略任务，进而转向追求具有更丰富多元目标组合的高质量发展；如何更好地满足广大市民现代生活的需要将成为中心任务，因为每个城市都不得不面对现代市民“用脚投票”的考验。更多的人口向超大城市群地区聚集会成为不可逆的趋势，并从根本上改变城乡区域结构和国土空间开发格局，由此带来的国际竞争优势足以弥补人们对超大城市的抱怨；单体城市的发展需要“优秀的管理团队、更强且富有弹性的制度创新能力、更有吸引力的发展环境”所形成的综合竞争力，发展路径将转向“社会结构—经济结构—空间结构的协同优化”，而这其中最为关键的是真正地践行以人为本。也许，这些都是未来城镇化发展的变，但城镇化发展的基本规律和内在逻辑没有变，也不会变。（系国家发展和改革委员会价格司司长 岳修虎）

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