提案故事｜健全市级财政预算公开制度：增加“第三只眼”

上海已建立了政协委员围绕本市财政预算履职建言的工作机制。7年前，政协委员递交了相关提案，推动本市财政预算协商工作更加完善。

提案时间：2012年

提案简述：：建立政协对市级财政预算的政治协商制度，健全市级财政预算公开制度

提案成果：市财政工作接受市政协监督的长效机制逐步建立

提案人：乐景彭等市政协委员

2019年6月25日，上海市政协召开“上海市2018年市级决算及2019年上半年预算执行情况”专题通报会。市财政局通报了相关情况，市人力资源和社会保障局、市国资委、市税务局作了补充汇报。部分市政协委员与上述部门进行了座谈交流，表达了关切与建议。

下半年，市政协还将召开关于2020年市级预算编制情况的专题通报会。

政协走进财政预算协商，作为一项重要的民主协商、参政议政的制度，正日趋完善。

两件提案获采纳，财政预算协商工作上正轨

2011年年底，时任上海市政协经济委员会主任的乐景彭在一次政协学习会上提出：“在政府年度财政预算编制之前，市政协应向市财政局提出委员重点关注的问题和相关意见建议；在政府财政预算形成过程中，政协应组织委员参与专项资金和重点项目投资的前评估；在政协每年全会召开前，应组织委员听取市财政局关于年度财政预算编制情况的通报；在政府年度财政决算报告形成后，政协应组织委员参与对专项资金和重大项目资金使用的后评估。”

出席那次会议的时任中共中央政治局委员、上海市委书记俞正声当即表示，全力支持政协对财政预算工作加强民主监督，并要求财政部门积极配合。

乐景彭的意见，成为他和市政协委员史丽雯、方怀瑾、邢普联署的2012年市政协十一届五次会议一号提案“关于健全市级财政预算公开制度扩大民主监督的建议”和二号提案“关于建立政协对市级财政预算的政治协商制度的建议”的基础。

提案认为，财政预决算应成为人民政协政治协商的重要内容，“对预算开展协商和民主监督，是适应新时期新形势发展要求的必然选择，是对公众关切公共资金筹集和分配的有力呼应。对预算开展民主协商和监督，是发扬民主，发挥政协作用，提高预算编制的科学性，增强预算执行的效率与合规性的有效方法和途径”。市财政局要为政协履行政治协商、民主监督、参政议政职能提供必要的财政工作信息，“到政协通报年度专项资金和重大项目资金预算及使用等相关情况”。市财政局应向政协委员提供预算编制的相关资料，“支持政协委员参与对当年度专项资金、重大项目投资预算的前评估，及对上年度重大项目投资执行情况的后评估”。

提案建议，市政协开展相应的理论研究和制度性安排，“包括组织机构建设、工作程序设立和对政府相关部门提供信息资料等工作条件的要求”。应通过一定方式明确将财政预决算作为政协履行政治协商、民主监督、参政议政的重要内容；应设立财政预算民主监督小组；在政府年度财政预算编制之前，市政协应向市财政局提出委员重点关注的问题和相关意见建议；在政府财政预算形成过程中，政协应组织委员参与专项资金和重点项目投资的前评估；在政协每年全会召开前，应组织委员听取市财政局关于年度财政预算编制情况的通报；在政府年度财政决算报告形成后，政协应组织委员参与对专项资金和重大项目资金使用的后评估。

市财政局表示，将从三方面入手建立健全市财政工作接受市政协监督的长效机制：健全会前通报制度，每年“两会”之前，由市财政局向市政协经济委员会通报预算报告和预算草案编制的有关情况；增加提供相关材料，在提供预算报告的基础上，向市政协委员增加提供全市及市本级预算草案和市级财政专项资金使用情况，“对于市政协委员关心的重大项目资金预算及使用情况，在市政府确定当年重大项目后，由相关项目的市主管部门和市财政部门向市政协经济委员会通报项目立项及投资预算情况，并由市财政局会同有关部门于次年通报重大项目财政资金使用情况”；完善协同理财机制，将市政协委员参与项目评审作为一种制度安排，与市政协经济委员会建立协同理财工作机制，请市政协经济委员会推荐市政协委员参与涉及民生的重要项目的财政评审工作调研，对重大项目的绩效评价，将请市政协经济委员会推荐市政协委员参与评价工作调研。

市政协逐步推进相关工作，将有关财政专项预算执行效益等工作情况作为政协开展专项民主监督的主要内容，并组织委员参与对部分市级财政专项资金评审工作。市政协经济委员会牵头组建由各专门委员会及相关界别所推荐委员参加的市政协财政预决算民主监督工作专家组，以专家组成员为主体，搭建委员专家队伍。此外，还持续做好组织委员参与对部分市级财政专项资金评审工作。

数字并非重点，原则才是关键

政协组织委员就财政预算与政府有关部门实行协商、提出建议，体现了政协的民主监督职能。政协委员对财政预算的关注，眼光往往并不拘泥于钱的数字多少，而更多地聚焦编制预算的一些方针、政策、原则、重点、边界，围绕对公共性、全局性的事情发表意见建议。

委员们在财政预算制订过程中进行协商、提出建议，有利于提升财政投入的绩效。通过委员们对基层或部门情况的调查，可以把各个部门、各个界别方方面面的意见反映出来，这对财政部门大力推进的财政支出绩效评估无疑会有所助益。

数字并非重点，原则才是关键——无疑，委员们在财政预算制订过程中参与协商建议，有利于增进对公共财政的了解，提升履行参政议政职能的水平。财政预算不仅关系到城市的发展方向和进程，还与全体市民密切相关，一个健康有活力的预算形成机制应该具备不断回应、吸纳、妥善安排社会各界诉求的能力。

委员们的着眼点，大多集中于宏观层面。比如，重视财政资金动态均衡化配置是不少委员的视点聚焦，上海的市、区两级财政安排在城市建设、推动经济发展等领域效果不错，但在提供均等化的公共服务等方面形成一定的阻力。委员们建议，进一步重视财政资金在各区县之间的动态均衡化配置，在对各区县实际人口变动情况深入调研的基础上，从目前市、区两级财政投入公共服务领域的规模、方式甚至体制机制上着手进行调整，促进公共资金的均衡性分配，并可在执行统一标准的前提下多运用财政转移支付的手段加强平衡。

支持成长性行业也成为委员们关注的热点。比如，对部门实行“零基预算”是这几年预算编制的改革举措，相比原先的“调整法”预算编制有明显的优越性，整个预算的编制和执行也更为规范。但在实际运用中发现：由于一切工作从“零”做起，因此采用“零基预算”法时常会受主观因素影响，特别是对一些成长性较强、需要拓展新服务领域的部门或行业，因为预判往往有局限性，一定程度上确实存在着抑制倾向。委员们建议，及时出台变通或调整办法。

按照经济性质分类，市本级的基本支出中，存在“其他支出”一项，不少委员会关注其数量和占比。委员们认为，不能简单地冠以“其他”，应不断完善预算编制，进一步细化支出的具体科目。

通过探索开展对财政预算的民主监督，目前，上海已建立了政协委员围绕本市财政预算履职建言工作机制，有效拓展了政协履行职能的内容和形式。一是充分发挥政协委员行业涉及领域广、专业研究精深的优势，组织委员参与相关市级财政专项资金评审；二是以促进提高财政专项预算执行效益为主要目的，组织开展财政专项监督评议；三是广泛调动各界别委员积极参与，围绕本市财政预算、决算及预算执行情况协商建言，邀请财政等相关部门主要领导到政协通报情况并广泛听取各界别、各行业领域委员的意见建议，对委员们的意见和建议，以政协办公厅文件形式报送市委、市政府主要领导和相关部门决策参考，充分体现了“协商在决策之前”的要求。

政协头条记者 黄铮 顾晓红