提升城市能级，打造高质量城市化模式的“上海样本”

从数量型扩张转向要素质量提升、从工业型社会转向知识型社会，是新时代高质量发展的转型趋势。2018年中央经济工作会议强调东部率先发展，增强中心城市辐射带动力，进一步深化了高质量发展的理论认识。中国从高速增长向高质量发展的转型，本质上是发展模式的重塑，在此过程中，资源配置的路径依赖、瓶颈制约，连同外部阻力等问题，都是有待克服的困难。

今年8月，上海自贸试验区临港新片区正式挂牌，几乎与此同时，国务院发文支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区，这在实践上开启了高质量发展模式的有序探索。对于上海来说，更好发挥对内对外开放示范作用，在制度创新与融合发展方面率先实现点的突破，探索高质量城市化模式，不仅有利于进一步提升城市发展能级，而且也有利于全局性发展转型的有序和稳健。

全球城市能级的源泉从哪里来？

现代化全球城市的出现及其可持续发展，建立在工业化巨大生产力孕育出来的技术和文明成果之上，核心特征是知识型、福利型，这两个特征鲜明体现了以人为中心的高度现代化理念。作为嵌入在城市再生产过程中的关键环节，知识创造与福利制度提供了人力资本积累平台，维持着城市生产效率与公共服务支出之间的动态平衡，这是理解高质量城市化发展的关键。

伦敦、纽约等城市的能级扩大，与发达国家理念变化和制度变迁密切相关。二战后的三十多年里，欧美老牌发达国家对高质量的理解可以综括为两点：一是生活消费水平的不断提高，二是向市场提供高质量产品服务。这种发展理念加上科技创新传播，促进了知识需求的迅速增加。以此为契机，工业型社会向知识型社会转变，典型特征是知识中产阶层的崛起。这种总体变化趋势从根本上促进了城市发展。与高质量理念相对应，提升城市能级的关键因素开始发挥作用——比如知识中产阶层的扩大，推动了服务业结构高端化，科教文卫占服务业的比重显著上升；比如公共服务支出迅速扩大，推动了服务业结构升级，推动了知识技能积累，畅通了国民经济循环。这是1950-1980年发达国家城市化有序发展的理论和实践逻辑。1980年以来，发达国家福利制度建设普遍完成，这个时期的制度变革，围绕知识经济时代的参与以及共享理念展开。信息经济、知识经济的迅猛发展，极大促进了国际大都市资源集聚的能力，同时，营商环境优化和制度韧性建设，直接指向城市效率和福利的最大化，整合、嵌入与更新成为塑造大都市卓越性的有效手段。

对全球城市而言，城市能级扩大已成为嵌入在服务业高端化、消费结构高端化和社会建设中的一个自我强化过程。全球城市能级的源泉如下：（1）知识生产配置能力。知识经济时代的重要特征，在于知识垄断的经济租金创造效应。不同于工业化时代的产品竞争，经济服务化的竞争转向经营客户竞争，一旦特定的知识技术平台建立，垄断竞争的商业生态系统将会生成。因此，以知识为载体的城市竞争，实际上就是服务业高端化的竞争。占据了研发与人力资本集聚制高点的全球化城市，就有能力实现知识技术资源的全球配置以及知识收益的最大化。（2）支出端的效率补偿能力。大城市的知识集聚能力，与劳动力要素质量提升紧密联系，并得益于消费结构升级和公共服务的提升。支出端的结构优化与效率补偿效应成为关键。通常情况下，服务业主导的高端城市，不可能拥有广泛的投资规模效率基础，而且较高的消费率也不允许投资驱动发生，以质量换数量、向服务业高端化和人力资本要效率是现代化国际大都市的主要特征。（3）经济与社会发展的整合能力。单纯的人财物的集聚和技术创新，不足以支撑城市间的激烈竞争。城市活力的标志是流动性及创新，但这些指标来源在于经济对城市社会的嵌入，即以社会政策为标杆，在经济和社会政策协同运作中维持效率/福利之间的平衡。

上海提升城市能级面临哪些挑战？

国际经验表明，工业化通常可使发展中国家达到中等水平，但是，向高度发达阶段持续提升，往往发生在后工业化时期的城市化过程中。身处中国发展前沿的上海，当下在城市能级提升上主要面临以下挑战：

一是路径依赖问题。2012年以来，上海市结束了持续30多年的超高速增长，进入经济服务化和消费主导的中低速增长轨道。但是资本驱动的路径依赖问题仍然比较突出：消费率长期维持在60%以下，低于发达国家普遍的70%-80%水平。尤其重要的是，上海现阶段发展面临了一系列复杂的因素叠加，不仅有知识经济对制造业转型的叠加，而且有福利提升压力对脱实向虚趋势的叠加，因此，为了培育未来长期增长的潜力，迫切需要把资源配置体制转向激励创新、服务民生和国际竞争力上来。

二是要素升级缓慢。要素升级缓慢已经成为制约上海建设现代化国际大都市的主要瓶颈。从发展阶段的动态变化来看，经济追赶本质上是人力资本积累的追赶，这一点在日韩两国的经验中特别明显。大规模工业化之后，为了培育城市化可持续的知识积累和创新动力，两国用了15-20年左右的时间普及高等教育，突破了高质量发展至关重要的要素质量门槛。而目前上海25-34岁的年龄组人口，高等教育比重虽然突破了30%的水平，但是主要储蓄人口（35-54岁）的高等教育比重仍有待提升。

三是知识创造能力有待提高。现代化国际大都市建设的初级目标，是实现技术进出口的基本平衡，高级目标是实现支持技术进出口顺差。总体看，现阶段上海市服务业贸易比重达到40%，与其贸易中心、航运中心的城市定位相符合。但是，从知识创新这个城市竞争力的硬核看，上海依然存在不小差距，综合体现在服务贸易中知识产权进出口的逆差上。2017年，上海市知识产权使用费的出口为1亿美元，进口69.8亿美元，缺口很大。

可持续增长需要从哪些方面突破？

2018年，上海市人均GDP突破2万美元、人均可支配收入接近1万美元，已经迈进发达水平的门槛，即使保持4-5%的速度，再用10-15年就可以进入发达社会。但是，全球卓越城市的定位，本质上不是纯粹统计意义上的增长速度，关键是如何保持可持续的增长。为此，需要在以下几方面着力突破：

1.以自贸区建设为龙头，打造新的资源配置机制。自贸区建设超越了单纯的空间集聚，本质上属于资源配置体制的全方位改革，目的是把创新能力和发展活力嵌入到城市化过程。要发挥上海开放型制度体系优势，利用“五个中心”优势，加快存量企业转型升级，整体提升区域产业能级，加强与长三角协同创新发展。同时，要进一步拓宽利用国际优质资本的渠道，提升高品质国际化的城市服务功能。完善新型国际贸易与国际市场投融资服务的系统性制度支撑体系，吸引总部型机构集聚。

2.培育人才集聚优势，提升服务业质量，建设知识型城市。要发挥“五个中心”的优势，吸引高端人才，形成高技术人才集聚生态。对国际高科技领域的拔尖人才和留学人才加大引进力度，对国内高校的拔尖人才加大引进力度。进一步探索上海职业技能培训体系建设，形成区域内技能提升、技能激励的机制，提高存量劳动力的技能和知识水平，为全国职业技能培训体系建设树立标杆。此外，应调整服务业发展思路，围绕人才集聚更新服务业、提升服务业质量。

3.打造开放的创新系统，提高制造业质量。以科创中心和总部经济建设为平台，发挥互联网+制造业的优势，从“制造业+产业链协同”和技术创新两个方向上整合、发展制造业，在稳定就业的同时实现优化升级。主要措施是：运用“互联网+制造业”改变传统制造业模式，从单纯生产制造转向供应链协同，捕捉柔性化生产模式的核心竞争力。发挥科创中心创新的龙头作用，打造基于信息经济和知识经济的开放创新系统。中短期内重点实现高科技产品核心技术的单点突破，获得与国际巨头一拼的核心技术能力。

4.发展精专小企业。上海制造业传统上得益于大型企业——尤其是国有经济的支持，但是信息化和知识经济的加速发展，需要发挥小企业在信息化、定制化和灵活性方面得天独厚的优势。不同于工业化时期选择性融资对大企业发展的支持，小企业的成长需要商业环境和市场机制的完善，为此，应以自贸区制度建设的经验为借鉴，逐步建立高科技小企业发展的资金、信贷和信任机制和保障。

5.经济社会一体化政策。不同于工业化以生产为中心建立的资源配置体系，城市化以人的发展为中心，无论是要素质量升级，还是消费、服务业升级，归根结底是制度和规则选择和再平衡。在高度城市化时期，从消费角度看待生产，以社会政策统领经济政策，是经济社会一体化的核心。主要包括以下几个方面：第一，健全社会保障制度，根据发展水平逐步提高社会保障水平。第二，加大教育培训支持力度，增强劳动力就业能力，分享发展成果。第三，加强社区软硬环境建设，增强认同感和凝聚力。

（作者单位：中国社会科学院经济研究所）

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栏目主编：王珍 文字编辑：王珍 题图来源：视觉中国 图片编辑：曹立媛