保障农村土地经营权有序流转

土地经营权流转作为深化农村土地制度改革的重要内容，有利于推动土地规模经营。随着我国农村土地“三权分置”改革的深入推进，农村土地流转的制度性障碍逐步被破除，农村土地经营权流转规模与比重不断扩大，但也出现了一些突出问题，成为影响乡村振兴战略实施与农业农村现代化进程的主要因素。首先，流转形式单一，流入新型经营主体的占比较小。从流转模式来看，当前我国农村土地经营权流转形式单一，以转包出租为主。近年来，我国农村土地经营权流转呈现出转包出租、转让、互换、股份合作及其他多种形式，但转包出租占比达80%左右。从流转方向来看，农村土地经营权主要流向农户，占比常年超过50%，流入合作社等新型经营主体的占比仅为20%左右。传统转包出租流转形式占主导，新型经营主体流转土地比例不高，说明我国农村土地经营权流转与现代农业生产体系、产业体系、经营体系的建立要求还存在较大差距。其次，土地经营权流转出现溢价苗头，不利于土地适度规模经营。随着农户产权的逐步强化和各项支农惠农政策密集实施，加之土地规模经营效益的逐步显现，我国农村土地经营权流转价格日益攀高，甚至出现溢价流转的苗头。从全国来看，2008—2014年土地流转费用年均增幅超过25%，远超同期主要粮食作物价格增幅。从我们在吉林省调研的数据来看，一些地区平均每亩土地流转价格在农业产值中占比超过30%，高于学术界普遍认同的地租占农业产值20%左右的标准。农村土地经营权合理适度溢价流转有利于保护农民利益，但违背市场供求关系与规律的溢价会在长期产生诸多不利影响，一定程度上导致土地利用的“非粮化”和“非农化”倾向，不仅抑制土地适度规模经营需求，还会产生不良示范效应，影响我国农村土地制度改革进程。再次，土地流转期限过短，不利于农业长期投资。尽管土地租金价格由市场因素决定，但农户对土地租金的涨幅和政府惠农政策的预期普遍较高，尤其在粮食直接补贴政策刺激下，农户对土地租金的上涨预期进一步提高。多数农户担心流转期限过长会影响自己的收益，更愿意选择短期多次流转，导致土地流转的合同期限越来越短，“一年一签”现象较为普遍。土地流转期限相对稳定是新型农业经营主体获得稳定收益并进行长期投入的前提。由于签约期限短，经营主体缺乏进行农业持续投入的动力，甚至有的农业经营主体以套取产业项目补贴为目的，私自改变土地的农业生产用途，造成农业生产风险。另外，考虑到过短的土地流转期限，一些金融机构对土地经营权抵押贷款业务予以限制，不利于盘活农村土地资产，以及更多金融资金和社会资金流向“三农”领域。最后，流转程序不规范和平台缺失，不利于土地经营权有序流转。农村土地流转多为农户自发流转，向新型农业经营主体或工商企业流转的相对较少。转让、转包、出租等流转程序不规范、遵守不严格，随意性较大。据统计，我国农村土地承包经营权流转合同签订率由2010年的60.79%上升到2017年的78.30%；签订流转合同的耕地流转面积占比由2010年的61.13%上升到2017年的68.35%。虽然合同签订率有所上升，但距离农村土地经营权流转都需要签订合同的要求相比，流转的规范化问题任重而道远。土地流转程序的不规范和支撑平台的缺失，导致在土地流转基础上的土地评估作价、抵押质押、违约处置、收益保全等业务不够规范，阻碍了土地经营权的资本化，限制了金融资本对农业的支持。同时，土地流转不规范也不利于农业财政补贴作用的有效发挥，难以体现财政资金对实际从事农业生产主体的支持。 对此，必须从保障国家粮食安全、保护农民土地财产权利、保护新型经营主体的合法权益与处理多方主体复杂利益关系、实现传统农户生产与现代农业发展有机结合的战略高度给予重视，并采取有效措施加以解决。第一，示范引导、典型引路，在“先试先行”中总结经验。近年来，我国农村土地经营权流转在抵押贷款、有偿退出、流转形式多元化等方面有待探索，可在已选定的283个国家现代农业示范区中，选取土地经营权流转规模与比例适中、土地规模化经营成效较好、各方面矛盾不突出的典型作为试点地区，先期开展农村土地经营权有序流转深层次改革工作，通过流转租金价格形成机制、流转期限确定机制、流转方式的创新与“先试先行”，提供经营权有序流转的成熟经验，并据此出台相关制度与政策，为确保土地经营权有序规范流转提供制度保障。第二，区分不同流转溢价，采取有针对性的政策举措。根据影响土地经营权价格形成的主要因素，可将流转溢价分为规模化经营溢价与风险防范溢价。一方面，保护农村土地规模化经营带来的溢价。规模化经营溢价主要由耕地规模经营获得的规模效应引致。土地规模化经营有利于生产要素集聚、采用先进技术和优良品种、提高劳动生产率、降低生产成本，进而带来规模效益。对农村土地规模化经营带来的溢价应当鼓励与保护，这是深化农村土地流转改革的目标所在。通过不断放大土地经营权的权能释放效应，发挥金融支持、规模化经营和技术应用效益，让新型农业经营主体和流转农户都能享受规模效应带来的好处。另一方面，规范农村土地经营权流转的风险防范溢价。风险防范溢价是流转农户为应对土地流转带来的不确定性而要求的风险补偿。为此，要加强对风险防范溢价的限制、规范与疏导。一是通过农村医疗保险、养老保险、失业保险等社会保障制度的建立健全，逐步释放农村土地的社会保障功能，降低农户对土地流转的顾虑和风险。二是完善土地流转合同期限机制，稳定土地流转关系，降低不确定性预期。三是建立土地流转价格动态增长机制，稳定农户与新型主体关于土地流转价格的增长预期。第三，建立健全农村土地经营权流转交易市场体系。依托现有的农村集体土地管理体系，建立健全农村土地经营权流转交易市场体系，其职能包括土地经营权流转中介、土地收益评估、土地经营权抵押、土地经营权处置、土地流转纠纷仲裁等。依托现代信息技术，建立“互联网+土地流转”的涵盖语音、短信、手机APP、视频及农民土地供求信息、土地价值评估、土地流转价格指导等在内的农村土地经营权流转综合信息服务平台。政府应做好相关服务平台的推广工作，切实推动信息进村入户工程建设，为方便土地流转交易、降低流转成本提供全面便捷的公共服务。第四，建立健全农村土地经营权流转市场价格机制。在土地确权的基础上，依托土地经营权流转交易市场体系对流转土地实施等级划分与评定，根据不同的土地等级，结合土地收益、政府补贴、耕种意愿、劳动力机会成本、土地自然条件、土地供求关系、土地流转市场化程度和经济发展水平等状况，厘定不同的土地流转指导价格，逐步实施竞价流转。在适度延长土地流转期限的基础上，建立农村耕地流转价格指导机制，根据土地收益评估结果和市场供求关系变化，确定以指导价格为基准的流转价格区间浮动机制，切实保障农民利益。第五，完善促进农村土地经营权有序流转的财政金融政策。逐步完善以鼓励适度规模经营、绿色生态发展与经营权有序持续流转为导向的农业补贴制度，持续深化农业补贴从“身份”补贴向“行为”补贴的转变。在财政支农项目存量融合与财政补贴增量供给上，适度向新型主体倾斜，重点支持新型经营主体开展基础设施建设，特别是农业生产条件改善等方面，促进农业的可持续发展。稳妥有序推进农村土地经营权抵押贷款，不断扩大金融服务范围，吸引更多的社会资金投向乡村振兴领域。对涉及农村土地经营权抵押贷款业务的农村金融机构，探索实行差别化的监管政策，并通过适度减免税费，降低贷款成本与风险。建立土地经营权流转担保基金机制，实现“利益共享，风险共担”。设计开发适应新型农业经营主体需求的保险产品，开展土地经营权流转保险试点，保障农村土地经营权有序流转。 （作者单位：吉林省社会科学院、吉林财经大学金融学院）