提高国有资本配置运营效率需厘清国有资产产权关系

经济参考报

当前国有资产和国有企业改革相关政策和措施相继出台，部分措施已取得明显成效。国有资本权属不清，将阻碍国有资本配置和运营效率的提高。本文以马克思“权能分解”理论为依据，分析当前国有资本授权经营管理体制改革背景下各层次国有资产管理主体之间的关系，以及中央和地方国有资产监督管理机构之间的关系，旨在进一步厘清国有资本授权经营中的产权逻辑，进而明确各个管理主体对国有资本的监管职责和运营职责。同时，围绕“国有资产统一所有”的核心观点，提出了应加快国有资本的证券化进程，提高国有金融资本和国有产业资本的融合率，以及加快资源性国有资产资本化的建议。

配置运营国有资本 要明确国有产权主体

党的十九大提出，要完善各类国有资产管理体制，改革国有资本授权经营体制，加快国有经济布局优化、结构调整、战略性重组，促进国有资产保值增值，推动国有资本做强做优做大，有效防止国有资产流失。深化国有企业改革，发展混合所有制经济，培育具有全球竞争力的世界一流企业。此后，中央陆续出台了《关于推动中央企业结构调整与重组的指导意见》、《关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》、《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》等一系列推动国有企业改革和优化国有资本配置的相关文件，同时国有企业混合所有制改革进入深化推进阶段。

当前，国有资本的重点投资方向和领域已经明确，其原则是推动国有资本向关系国家安全、国民经济命脉和国计民生的重要行业和关键领域、重点基础设施集中，向前瞻性战略性产业集中，向具有核心竞争力的优势企业集中。同时，国有企业在竞争性领域引入社会资本，推进混合所有制改革。国有资本布局结构更趋合理，国有经济的活力、控制力、影响力、抗风险能力明显增强，国有经济整体功能和效率进一步提升。2019年4月，国务院印发《改革国有资本授权经营体制方案》(国发[2019]9号)明确了国资委、财政部或其他部门机构作为国有资产出资人代表机构的履职方式，即根据国务院委托作为授权主体，依法科学界定职责定位，依据股权关系对国家出资企业开展授权放权。各级地方人民政府也陆续制定出台了改革配套文件和方案，依据出资人资格对国有企业履行出资人职责，负责监管其所属的国有资产。

可见，深化国有企业混合所有制改革、推进国有资本授权经营体制改革的首要前提是坚持国有资产的产权属性，即国家所有。在提高国有资本配置效率和运营效率的改革进程中，必须始终明确国有资产的产权主体，强调国有资产的“国家属性”。

国有产权明晰化首先要求明确国有产权主体，即所有者的到位，所有权的约束显化和硬化。

国有企业中的国有资产是政府投资性支出的结果，或可理解为公共产品的别名。由于国有企业不同于集体企业和民营企业，其国有资产所有者在法律上具有全民性和社会性，因而在实际上也就具有产权主体的虚拟性质。

现阶段我国国有资产管理体制遵循“分级代表、分层管理”的原则，国有资产实行中央和地方政府分级代表，地方各级人民政府分别代表国家拥有国有资产的终极所有权，各级政府的国有资产监督管理委员会是非金融类企业经营性国有资产监管的代表机构，对国有资产行使所有、占有、使用、处分、收益的权利。2015年11月4日，国务院发布的《关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》(国发[2015]63号)中提出了国有资产管理体制改革和完善的指导思想、基本原则和改革措施，指出：“以管资本为主加强国有资产监管，改革国有资本授权经营体制，真正确立国有企业的市场主体地位，推进国有资产监管机构职能转变。”这意味着各级人民政府授权各级国有资产监督管理机构代表，依法对国有资本投资、运营公司履行出资人职责。新改组组建的国有资本投资、运营公司对授权范围内的国有资本履行出资人职责，作为国有资本市场化运作的专业平台，依法自主开展国有资本运作，对所出资企业行使股东职责，维护股东合法权益，按照责权对应原则切实承担起国有资产保值增值责任。

分析国有产权的行权方式也应遵循马克思的产权理论。马克思认为，财产权利是产权主体对产权客体的占有关系，所有权与占有使用权可以进行合理分解，这正是分析政府与国家出资企业之间关系的理论基础。依据马克思的“权能分解”理论分析我国现阶段国有资本的授权经营管理体制，可以得出如下结论：

第一，各级人民政府是其出资形成的国有资本的最终所有者。

各级人民政府，包括中央人民政府和地方各级人民政府，是其对企业出资形成的各种形式的经营性国有资产(以下称国有资本)的最终所有者，拥有该经营性国有资产的最终所有权。

第二，各级人民政府国有资产监督管理机构代表同级政府履行出资人职责。

各级人民政府的国有资产监督管理机构，包括各级国有资产监督管理委员会和财政部门，代表同级人民政府分别对非金融类经营性国有资产(以下称非金融类国有资本)和金融类经营性国有资产(以下称国有金融资本)履行出资人职责，拥有国有资本的所有权，依法对授权范围内的国有投资、运营公司履行出资人职责。

第三，国有资本投资、运营公司经授权具体行使国有资本占有使用权和“企业主”职能。

经各级人民政府国有资产监督管理机构的授权，即其让渡国有资本的占有使用权给各国有资本投资、运营公司，后者拥有国有资本的占有使用权，是国有资本的占有使用者。执行国有资本运营职能的国有“企业主”，具体职责包括运营国有资本、优化国有资产配置、壮大国有资本实力，并通过国有产权的运作，引导社会资金的流向和流量，带动其他所有制经济形式的发展，发挥国有资本在国民经济中的主导作用。

第四，其他国家出资企业依据法人财产自主经营，履行公司法人义务。

各国有资本投资、运营公司运用国有资本投资给其他的法人企业，形成了国家所有者权益。国有资本投资、运营公司经授权对其控股或参股的国家出资企业行使所有者和占有使用者职责，国家出资企业拥有公司法人财产权。相对同级的国有资产监督管理机构，国家出资企业则可理解为对股东负责，履行国有资本的保值增值义务的经营执行者，拥有经营执行权。

第五，中央与地方国有资产监督管理机构实行分级监管。

中央级的国有资产监督管理机构，即国务院国资委和财政部，与省、市、县级相应的机构之间，是指导与被指导的关系，实行分级监管原则。地方各级国资委和财政部门，在中央统一政策指导下，分级管理所辖范围内的国有资本。

综上，国有资产监督管理机构与国有资本投资、运营公司，以及国家出资企业，因为拥有国家财产权利或国家财产权利分解出的某一项权能而成为国有资产管理主体之一。国务院与国务院国资委是授权与被授权关系，国务院国资委与地方各级国资委是指导与被指导关系；各级国资委与各级国有资本投资、运营公司是授权与被授权关系；国有资本投资、运营公司与国有企业是国有资产所有权、占有使用权与公司法人财产权关系；各级国资委与国有企业之间是国有资产所有权、占有使用权与经营执行权关系；各级国有资本投资、运营公司之间，以及各级国有企业之间，是独立法人之间的关系。可见，无论国有企业如何分类、分成几类，国有资本授权经营体制改革方案如何设计，都不会动摇国家及其授权机构作为国家财产权主体的地位。

配置运营国有资本 要加快国有资本的证券化进程

当前，我国国有资产管理理念向国有资本经营转变，开始由“管企业”转向“管资本”，更加关注国有资本的配置效率与运营效率。

通过资产证券化，国有资本以股权的形式分布在各产业及各地区，有利于在配置和运营国有资本的过程中始终明确国有产权。这是积极探索国有资本专业化经营，探索国有资本监管方式，探索市场化企业经营机制的有效手段，更有利于国家出资企业提升集中度，不断优化增量，科学调整存量；有利于国有企业围绕“资本布局、资本安全、资本运作、资本回报”四个维度做大做优国有企业。

“十二五”期间，国务院所属中央企业的资产证券化率达到60%以上，但多数省属国有企业的资产证券化率不到30%，仍具有较大提升空间和发展潜力。

配置运营国有资本 应提高国有金融资本与国有产业资本的融合率

除“分级代表、分层监管”原则外，现阶段国有资产管理实行“分工监管”，各级国资委和各级财政部门分别是非金融类企业国有资产和金融类企业国有资产的授权监管机构。自2003年建立新的国有资产管理体制以来，国有金融资本并没有在国资委的监管范围内，也没有对国有金融资本进行专门立法。

世界经济发展的历史表明，产业和金融融合是经济实现新跨越的必由之路。产业高端化、技术复杂化、竞争全球化和经济一体化，势必需要企业和金融的高度融合，这不仅是企业做大做强做久的需要，也是金融安全与发展的需要。因此，我们应充分综合运用国有金融资本和国有企业的强大实力，在国家主导的政治优势条件下，集中力量办大事，让国有资本在国际舞台上发挥更大作用。

当前，我们需要解决的关键问题是明确履行国有金融资本出资人职责的机构，找到国有金融资本与国有产业资本的联结点。将金融资本天然的逐利性，与国有资产实现保值增值的要求统一起来。鉴于此，选择中央汇金公司一类的国有资本独资公司或国有资本控股公司作为国有金融资本的投资运营平台，更符合市场化运作规律，既有利于政资分开，也能够有效促进国有金融资本发挥金融稳定和宏观调控职能，符合“以管资本为主加强国有资产监管”的改革方向。

配置运营国有资本 要加快加深资源性国有资产资本化

相较于经营性国有资产和非经营国有资产，资源性国有资产的监管部门比较分散，目前国土资源部、农业部、水利部、林业局等都是其分管部门。在实际监管过程中，资源性国有资产主要侧重于国有资源实物形态，即使用价值的管理，重点考虑国有资源的勘探、开发、使用和保护，忽视国有资源的商品属性和价值管理，这使得国有资源没能成为资产，既不能作为资本进行投资，为所有者提供投资收益，也不能进行产权的转让和交换。其根本原因在于国有资源产权管理滞后。资源所有者与资源开发者职能合二为一，国有资源的所有权与经营权很难区分，导致只注重资源开发所带来的经济利益，而未能考虑国家作为资源的所有者应当以资源作为资本获得投资收益，国有资源的所有者权益受到侵蚀。

作为直接的生产要素，应当将资源性资产纳入商品经济轨道。国有资源是资源性产品的原材料，本身具有价值，同勘探费用、开采费用和运营费用一样，应当计入资源性产品的成本，为所有者带来收益。资源性国有资产的所有权属于国家，任何开采运营国有资源的单位，其经营收入中都包含着国家以资源作为资本投入所形成的资本收益。国家依据对国有资源的所有权，应当获得资源投资收益。国有资源的补偿，应当以资源税的形式加以规范和体现；国有资源作为资本的收益，应当以上缴资源利润的形式加以规范和体现；国有资源的勘探、开发和设备的投资收益，应当以上缴投资利润的形式加以规范和体现；作为一般生产条件和间接生产要素投入的收益，应当以所得税的形式加以规范和体现。随着市场经济的建立，资源性国有资产的产权变动量大且频繁，这对加强监管提出了更高的要求。例如，对土地使用权和采矿权的依法转让，应当实行产权变更登记；土地使用权和采矿权的折价出资，应当由财政部门审批，加强监督管理。

完善国有资产管理体制应从完善国有资产产权制度与要素市场化配置入手，在复杂多变的政治经济形势下，既要保持中国特色社会主义道路的政治优势，坚持道路自信、理论自信、制度自信、文化自信，又要切实按照市场经济规律办事，保证国家对国民经济发展的引领作用，保证国家对国有企业和国有资产的统领作用，将中国特色社会主义制度的优越性同现代市场经济体制的效率性紧密结合起来，为实现国有资产的统一管理、高效管理继续探索创新道路和办法。(孙哲 孙志国)

(作者孙哲系东北财经大学讲师，经济学博士；孙志国系鞍钢民企集团董事长，教授级高级经济师。)