长三角议事厅︱从两个理论看长三角一体化成败的关键

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  目前,关于长三角一体化的讨论已不胜枚举,但是很多研究倾向于将其作为命题作文,对于如何以及为何推进长三角一体化发展似乎尚未悟得真谛。笔者认为,推进长三角一体化应大道至简、回归常识,从比较优势和尺度政治两个基本理论出发,探索经济上有利可图、政治上有的放矢的实现路径。
对长三角一体化发展理解的四个误区
一般条件下,无论是个人还是城市,都会争取自身最大的利益。因此,区域内的合作或区域一体化必须能够对区域内所有城市都带来持久的利益,才能够被顺利推进。而由于区域间存在要素禀赋、生产成本等方面的绝对差异,因此能够使得合作双方都受益的情况并不多。庆幸的是,比较优势(comparative advantage)理论告诉我们,不同地区只要生产同样的物品所需的生产要素比例和生产成本不同,彼此可以各自选择相对成本较低的部门来专业化分工生产,然后在市场交易中互相得益。比较优势理论被认为是经济学上最重要的理论之一,也是目前国际自由贸易的基础。
比较优势理论也是区域一体化的理论基础和指导方针。一方面,因为每个地区都有自身的比较优势,因此地区间合作对于彼此发展都有利,即区域一体化具有必要性和可行性。另一方面,比较优势理论也提醒我们,每个地区在参与区域一体化的过程中应该积极发挥自身的能动性,集中精力发展自身有优势的方向,从而提升区域整体的生产效率。但是,比较优势理论绝不是说有绝对优势地位的地区要全盘负责区域合作,更不是说先进地区的资源要全面开放共享给落后地区。实际上,平均主义的思想已经被证明严重拖累了中国计划经济制度下的经济发展。
然而,目前长三角一体化过程中,存在不少违背比较优势理论的观点误区或不切实际的地方诉求。
首先,不少人想当然地认为, 长三角一体化应该把上海相对落后的产能转移到落后地区。但是,这种简单的区域均衡发展思路往往不能在区域层面创造新的产能,反而可能因为伴随的搬迁成本和环境污染扩散减少区域的整体发展收益。
第二,有人认为 长三角一体化就是以G60科创走廊等为依托的长三角一体化示范区的事情。这种想法同样具有很大的局限性。一方面,如果长三角一体化仅仅是个别地区的跨区域合作,那么一体化的效果和带动作用必将十分有限。另一方面,目前长三角一体化示范区主要辐射的是苏南、浙北地区,对于带动苏北、皖北等相对落后地区和浙东等相对独立发展地区的作用有限,甚至由于区域发展模式差异而对长三角的其他地区没有示范价值。
第三,还有人认为 长三角一体化就是彼此共享好处,尤其是上海应该把医疗、社保、教育、科技等资源共享给周边地区。这种想法看起来似乎是一体化的应有之意,但这种只有一方收益而另一方受损的区域一体化模式注定难以为继。实际上,早在2006年12月24日江浙沪三地信息委出台的《长三角区域信息化“十一五”合作规划》中就提出探索区域内异地提取养老金、就医结算等相关事务。然而,由于参保地区的相关部门会损失巨大,而那些医疗水平较高的地区又会人满为患,因此长三角不同地区的“社保一卡通”项目至今也没有实质性进展。
最后,还有一些人认为 一体化就是不同地区相互合作、共同生产。这种想法看似不错,却忽略了“优势”或合作的效益,即“1+1>2”,可能出现单纯为了合作而合作的形式主义做法。目前长三角一些地区将与其他地区共同参与的传统交流活动包装为新时期的一体化过程,这只是“旧瓶装新酒”,并没有创造出更好的发展效益或新型的合作模式。
尺度政治是实现区域治理的核心制度机制
不同地区之间存在比较优势并不能保证区域一体化的顺利推进。尽管根据比较优势理论,每个地区都能够在合作中发挥比较优势并获益,然而区域间的合作始终是一件不易实现的事情。如在国际贸易中并非所有国家都赞成自由贸易,甚至有些国家会不惜发动贸易战;类似地,尽管国际出口的运输和通信成本往往高于国内地区间贸易,但是我们经常看到一些国内产品(如2015年前后引起热议的“日本智能马桶盖”)仅仅卖到国际市场却不在国内市场出售;再如,地方政府之间恶性竞争、以邻为壑的情况和事件屡见不鲜。
这主要是由于尺度政治(politics of scale)的存在。尺度政治是指尺度框架会影响权力关系,且不同主体会利用对其有利的尺度框架达到自身的政治目的。这里的尺度既可以是行政边界等地理范围,也可以是“省-市”等行政层级;既可以是正式的政府机构,也可以非正式的合作协议或社会组织。
在分析区域合作时,主要有两种尺度政治机制。 第一种是区域内推行一体化要形成新的尺度,这种新的尺度的设计有点类似制度经济学中降低(内化)交易费用的做法,但内涵更广,尤其是不限于生产要素的交易和经济收益的衡量,而是综合考虑经济、政治、民生、环境等多方面收益。如区内城市想达成社保一体化,那么就应该在区域尺度而非城市尺度构建统一的社保金征收和发放体系。类似地,为了让区域内官员积极推动地区间合作,对地方官员的考核和升迁就需要涵盖其在区域整体而非所在行政辖区内的政绩。
第二种尺度政治机制是各个主体会运用尺度策略来达成自身目的,这类似于博弈论,但是强调对尺度重构等手段的运用。如某些企业将其与其他城市个别单位的合作包装成区域一体化项目,实现了从地方尺度到区域尺度的跳跃,进而获取政府的支持;再如,某些地区将自身定位为长三角合作的示范区、核心区、试点区等,实现了从长三角整体区域尺度向部分地区的收缩,从而突出这些地区在长三角一体化战略中的重要地位。
从尺度政治理论出发,目前长三角一体化仍存在一系列障碍。一方面,由于明晰合理的区域合作尺度框架缺失,很多区域一体化推进措施不易实现。如虽然不同河流上下游地区的生态补偿一直是长三角区内合作的重要抓手,也能够彼此形成利益,但是由于生态环境变化的影响机制复杂、生态保护行动的信任度不高、各地从生态保护中的获益量和生态补偿的标准难以取得共识,因此地区间的生态补偿往往难以自发实现,仍需要上层政府的硬性要求和制度保障才能推行。但是,这种偏重行政命令的制度设计会产生额外的成本,也不利于地区间合作的可持续性。因此,如何设计良好的合作尺度框架、以既为不同地区让渡权利相互合作提供条件又不至于将长三角变为一个更大的行政省,是长三角一体化中值得深入研究的重要问题。
另一方面,各地基于自身利益所采取的尺度策略使得长三角一体化有“泛化”或“变质”的可能。很多地区为了获得区域一体化的政绩或资源,经常将不相关的行动都纳入一体化的议程或将一体化解释为对自身有益的政策,从而降低一体化的实效。
找准优势、理顺尺度,方能实现长三角一体化
综上,长三角一体化只有遵循比较优势和尺度政治的科学规律,才能产生切实的、可持续的效益。具体而言,建议未来长三角一体化应该注意以下几点。
(1)在推进一体化的过程中需要发挥各地的比较优势,不能搞平均主义或局限于单向的发展援助,更不能为了一体化的形式而忽略一体化的利益。应该将地区间的合作集中在那些各地具有比较优势、能够为双方产生比自身单独发展更大价值的方向——如发达地区提供技术而欠发达地区提供土地、发达地区提供市场渠道而欠发达地区提供特色农产品。
(2)在推进一体化的过程中,必须以合作协议、联合立法、行政改革、设施分享等形式形成有利于地区间相应领域合作的尺度框架。这些框架既要突破现有行政属地壁垒、降低要素流通成本,又要具有权威性和稳定性,还要注意尽量集中在专项领域,不能落入行政区合并和完全依赖上层政府行政管辖的传统思维。
(3)在推进一体化的过程中,还应该提前考虑到各地可能采取的各类尺度策略,防止一体化的“泛化”或地方单边行动的阻碍。相关政策要不仅能够鼓励地方的积极参与,也能够预防可能出现的负面效应或破坏性行动。
(作者王丰龙系华东师范大学城市发展研究院副教授、上海市晨光学者。)
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“长三角议事厅”专栏由教育部人文社会科学重点研究基地·中国现代城市研究中心、上海市创新基地长三角区域一体化研究中心和澎湃研究所共同发起。解读长三角一体化最新政策,提供一线调研报告,呈现务实政策建议。

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