改革开放以来地方政务服务范式的跃迁——基于“双螺旋”模型的研究视角

摘要：改革开放以来, 地方政务服务大致经历了“多门多窗式”“一门多窗式”“一门单窗式”三次范式跃迁, 其动力机制十分类似于基因链的“双螺旋”结构模型。结合佛山的改革实践, 在历史逻辑中, 面对不同阶段的发展需求, 经济体制改革主链、行政体制改革主链与叠加在其之上的政务服务改革副链, 在彼此轮动中螺旋上升的演进状态。从现实逻辑看, 理顺政府职能的历次体制改革、服务型政府的建设理念、倒逼政府治理方式变革的信息技术以及对透明行政提出需求的受众主体, 如同基因链中的碱基对, 作为主要的微观影响要素, 将改革主链和副链连接起来。通过模型分析发现, 经济体制改革和行政体制改革的互动是政务范式跃迁的内在动力, 二者将在相互牵引中持续轮动。新技术支撑下, 政务服务将迈进“泛在时代”, 但政务范式的跃迁与更迭仍不能否认科层制分工存在的合理性。

政务服务体系建设是实现政府治理体系和治理能力现代化的一项基础性工程, 也是促进经济社会发展的重要制度供给。改革开放以来, 地方政府自下而上的创新实践与中央自上而下的顶层设计相互促进, 以政府职能转变为核心推动政务方式变革。在计划经济向市场经济转变的过程中, 服务行政模式逐渐取代统治行政模式, 成为中国政府改革和治理转型的助推器, 激发了市场经济活力和内需潜力, 也为中国融入全球经济体系注入了内在动力。本文在梳理地方政务服务范式发展脉络的基础上, 结合佛山的政务改革实践, 从历史逻辑和现实逻辑出发, 构建了用以解释政务范式跃迁动力机制的“双螺旋”模型, 以期为政府改革历程和现代政务体系建设提供新的研究视角。

一、地方政务服务范式的跃迁轨迹

“改革开放以前的中国政府, 是一个典型的全能型政府。”在高度集权的政府体制和落后的社会生产力背景下, 民事关系和政务事项极为单一, 个人几乎无需到政府办理行政事项, 政务服务理念也尚未建立。改革开放后, 政企分开和国企改革使政府从微观经济领域退出, 以宏观调控、行业管理、社会管理和公共服务为主要职能的政府架构逐步建立, 尤其是1993年和1998年进行的两次改革, 权力下放和机构精简实现了政府与市场、政府与社会关系的变更与重塑, 市场主体活跃起来, 人由“单位人”向“社会人”转变, 个体政务服务模式由此开启, 并经历了“多门多窗式”“一门多窗式”“一门单窗式”三次范式跃迁。

(一) “多门多窗式” (1978—2000年)

从党的十一届三中全会开始, 我国的各项改革渐次铺开。80年代初期在农村推行的“家庭联产承包责任制”、1984年进行的城市经济体制改革以及1992年邓小平南方谈话掀起的社会主义市场经济体制改革, 均以调整产权制度为主线调动企业生产积极性, 进而拉动经济增长。1993年10月, 中共十四届三中全会通过《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》, 搭建起了我国社会主义市场经济体制的第一个顶层框架, 将建立现代企业制度、宏观调控体系等内容纳入改革范畴, 由原来政府干预企业经济活动变为让企业自主经营, 市场的潜力被激发出来, 我国经济由此迈向了快速发展阶段。

从改革开放伊始到90年代中后期, 为发展生产力而推动的经济体制改革成为引领我国改革的“火车头”, 大步领先于其他领域的改革进程。虽然1998年的九届人大一次会议提及了政企不分、机构庞大、人浮于事等行政体制存在的问题, 但在落后的社会生产与人民日益增长的物质文化需要这一主要矛盾下, 经济发展是党和政府的首要目标, 行政和政务方面的改革在减少制度性交易成本中的根本性作用, 并未在中央的政策话语中占主导地位。相应地, 地方政府产生的政务改革萌芽, 也是在经济体制改革的作用下催生。例如, 广东省顺德市1995年提出的“六个行政”理念和深圳市1998年颁布的《深圳市行政审批制度改革方案》, 其改革的根本动力并非健全行政管理体制, 而是为了服务于当时的所有制结构调整和产权制度改革, 为社会主义市场经济的发展探索经验。

图1 地方政务服务三种范式对比

具体的实现路径上, 政府也尚未明确优化行政效能的有效方法。在审批流程繁杂模糊、信息系统尚不健全的条件下, 办理行政事项需要“一个一个部门地跑、一个公章一个公章地盖”;即使是同一部门的事项, 群众也要跑到多个科室办理审批手续 (见图1) 。“官本位”思想使地方各级政府的审批权力极大, “权力寻租”和部门间的“推诿扯皮”制约了办事效率, 也影响了政府形象的塑造。在社会主义市场经济建立的改革开放初期, 政府各部门在空间上的相互独立和职能行使的碎片化衍生出了“多门多窗”串联式审批的政务服务范式。

(二) “一门多窗式” (2001—2011年)

政务服务范式更迭的重要节点是2001年, 国务院办公厅于当年9月成立了行政审批制度改革工作领导小组, 标志着我国行政审批制度改革全面启动。接下来的7个多月里, 该项改革的《实施意见》和《实施方案》相继制定, 政务服务改革的序幕也由此拉开。在此期间, 成功加入WTO让我国深度参与经济全球化, 推动了进出口贸易和制造业的迅猛发展, 地方政府尤其是东南沿海一带, “改革红利”“人口红利”和“政策红利”集聚为强大的发展优势, 造就了“特区”经济的发展奇迹。然而, 我国尚未健全的公司治理结构、社会信用体系和欠缺规范的政府权责清单, 成为很多地方企业融入世贸规则和经贸秩序的掣肘。为增强招商引资能力, 更好融入全球贸易体系, 地方政府的职能定位中逐渐有了“服务”意识。例如, 成都市于2001年提出了建设“规范化服务型政府”的目标;上海市将服务重点放在亲民、便民的社区服务上, 形成了独具特色的社区“一门式”服务;南京市在2002年初政府工作报告中把切实加快服务型政府建设, 主动适应加入WTO新形势作为当年重点工作中的首要任务, 等等。

推动政务改革进程的还有2003年春季发生的SARS事件。这起事件暴露了政府在信息公开、危机事件处理、部门协同等方面存在的问题。在科学发展观的指引下, 中央于2003年和2008年进行了两轮政府改革, 以建设责任政府、法治政府和公共服务型政府为目标, 以行政审批制度改革为重心, 着重围绕转变政府职能、精简政府机构、权责清单梳理等方面进行。2004年, 行政许可集中办理制度实施以后, 地方政府开始建立行政审批中心。2006年, 十六届六中全会将服务型政府建设写入党的指导性文件, 政务改革作为其中的重要内容, 推动政府由过度干预型向公共服务型转变。在这一理念指导下, 行政审批中心过渡为行政服务中心, 职能部门在中心分别设立不同窗口, 独立行使各自的审批职能。在地方经济进入高速发展的21世纪前10年, 作为地方政务服务的第二种范式, “一门多窗”提出了标准化审批的概念, 在清理审批事项、整合优化审批流程上取得了突破。

(三) “一门单窗式” (2012年至今)

虽然不断清理审批事项, 但外部空间上的集聚未能使内部政务流程得以优化, “门难进、脸难看、事难办”的办事体验呼唤更为便捷的政务改革。从2013年开始, 连续6年, 国务院常务会议开年的第一个议题, 都是简政放权。在“本届政府召开的前100次会议中, 65次提到了简政放权, 40多项议题与简政放权直接相关”。从最早强调的“放权”到“放管结合”, 再到“放管结合、优化服务”, 简政放权在逻辑上层层递进, 政策上步步深入。2018年6月28日召开的全国深化“放管服”改革转变政府职能电视电话会议指出, “‘放管服’改革与党的十一届三中全会以来市场取向改革的大思路一脉相承……是完善社会主义市场经济体制丰富实践的重要内容……我们要实现全面建成小康社会目标, ‘放管服’改革依然是重要抓手”。显然, 面对经济转型升级的迫切需要, 在如何“发挥市场在资源配置中的基础性作用, 更好发挥政府作用”这个问题上, “放管服”改革不仅是供给侧结构性改革、推动经济高质量发展的切入点, 也成为了新时代加快政府职能转变的革命性举措。

在中央政策的推动下, 地方政府在政务改革上显现出极高的热情。近年来的地方政府创新实践, 多以“放权、让利和松绑”等政务服务项目展开。随着“互联网+政务”行动计划和国家大数据战略的推进, 涌现出了“云上贵州”系统工程、上海浦东“政务云”、浙江“最多跑一次”、江苏“不见面审批”以及佛山禅城“一门式”等一批优秀的地方改革实践。在进一步清理和取消审批事项的过程中, 政务流程的衔接全部转向后台进行, 以往分类的业务窗口统一变为可以办理上百件事项的综合性窗口, 政务流程清晰便捷, 办事效率大大提升, 政务服务形成了“一门单窗”的并联式、综合性审批新范式。

二、“双螺旋”模型:政务服务范式跃迁的动力机制

“多门多窗式”“一门多窗式”和“一门单窗式”分别代表了改革开放以来地方政务服务的不同范式。那么, 基于何种历史逻辑和现实逻辑, 产生了政务范式的跃迁?或者说, 这种范式跃迁背后的动力机制究竟是什么?对此, 沃森和克里克在生物学领域发现的DNA“双螺旋”结构为这一问题的解释分析提供了形象的模型参考:在历史逻辑中, 若将经济体制改革与行政体制改革作为两个主链条 (作为行政体制改革的重要内容, 政务服务改革副链条叠加于行政体制改革主链条上) , 二者十分类似于螺旋结构中的脱氧核糖和磷酸基的交替连接形态, 构成了模型的基本骨架;从现实逻辑看, 体制、理念、技术和受众四个方面的微观要素则仿佛螺旋链条上通过氢键连接起来的碱基对, 成为模型中两个主链条的连接点 (见图2) 。该模型不仅形象地描绘了经济体制改革与行政体制改革间的互动共生关系, 也映射出了政务服务范式的嬗变与转型。由此, 笔者将结合改革开放以来佛山市3的相关改革实践进行进一步阐释。

(一) 历史逻辑:经济体制改革与行政体制改革的互动共生

1.“多门多窗式”时期:经济体制改革引领下的专业化变革

在世界经济快速发展、科技进步日新月异的国际背景下, 改革开放的历史性决策, 使我国结束了长期“左”的思想束缚和“以阶级斗争为纲”的错误路线, 将党和国家的工作重心转移到经济建设上来。这场改革, 始于对思想政治路线的纠正, 却落脚于对经济体制的重塑。“贫穷不是社会主义”“发展才是硬道理”——源自物质和发展层面的深切渴求使中国从所有制结构和产权制度开始, 确立了社会主义市场经济制度的改革路线。在人民温饱亟待解决、国家建设百业待兴的历史背景下, 经济体制改革仿佛DNA“双螺旋”结构中的脱氧核糖主链条, 成为改革开放初期国家所有改革项目的靶心, 位居模型上端, 在引领和带动行政体制改革的同时, 也中国特定历史情境下呈现了“政府与市场关系”的不断调试。

顺德这个早在20世纪初就孕育了民族资本企业的南方小城, 在改革开放后没有国家投入的情况下, 靠自己的力量办起了工业。1991年, 在全国评选的十大乡镇企业中, 顺德就占了5家。国内第一台双门电冰箱、第一家“三来一补”企业, 都诞生于此。《经济日报》曾经以“可怕的顺德人”描绘顺德以“敢饮头啖汤”的改革勇气所创造的经济发展奇迹。但在乡镇企业的快速发展的同时, 传统计划经济体制形成的旧有行政管理体制导致的政企关系错位、机构重叠臃肿、社会管理滞后等现象, 严重制约了顺德发展。1992年初, 邓小平南巡第二站来到顺德。在小平同志的鼓励和党的十四大精神的指引下, 同年下半年, 顺德围绕“调整机构设置”和“六个行政、三为服务” 开始了综合性改革, 主要包括四项内容:以产权制度为核心的企业改革;以农村建制和完善承包制为核心的农村改革;以转变职能为核心的行政管理体制改革;以建立保险制度为主的社会保障制度改革。

图2 地方政务服务范式跃迁的“双螺旋”动力模型

从改革的初衷看, 这是一场经济体制改革引领下的以转变职能为重点的专业化变革, 目的在于使政府从繁忙的企业经营活动中抽脱出来, 转为对社会经济组织的引导、协调、监督和服务, 保护和巩固经济体制改革所取得的不易成果。纵然改革提出政府要“为群众服务”, 但在哪些领域服务、以怎样的形式开展服务, 是不明确的。改革鲜少涉及行政事项的制度化建设, 政务流程也缺少相应的规范指标。虽然政府角色的复位为经济发展提供了广阔空间, 但“专业”而不“标准”的政务服务使企业仍背负着高额的制度交易成本, 社会及其他领域所积累的矛盾与问题, 也渐次显现。在解放和发展生产力的大建设热潮中, 无论在地方实践还是在中央政策层面, 相对于经济领域的改革热情, 行政领域都略显滞后。

2.“一门多窗式”时期:经济体制与行政体制嵌入共进的应用性改革

跟随经济体制改革, 财税体制和所有制形式也发生了调整, 国有和集体企业的转制诞生了更多的市场主体。从“敲锣打鼓贺富”到“六个轮子一起转”, 凭借率先进行的产权改革, 南海与顺德共同迈上了经济发展的快车道。2000年, 南海跃居全国综合实力百强县第一名。2006年, 顺德成为全国首个千亿大县。然而, 最先发展起来的顺德和南海也最先遇到了发展瓶颈。由于行政体制改革进程的相对缓慢, 条块分割、多头管理所导致的推诿扯皮、权责不清、效率低下等问题, 反过来成为制约两个经济强县进一步发展的制度桎梏。为摆脱这一桎梏, 解决过度干预造成的“政府失灵”, 在十六大“建设服务型政府”的理念推动下, 2009年, 顺德区开始了党政联动、三权分离的“大部制”改革, 重点包括三个方面:一是调整部门间的职责关系, 强化市场监管、社会管理和公共服务等以往被忽视的政府职能;二是理顺上下政府层级间关系, 承接佛山市先后下放的614项地级市管理权限;三是理顺政府与社会间的关系, 探索政社互动的协同治理模式。2011年, 南海区启动了“政经分离”为核心的农村综合改革。这场改革重构了农村集体经济秩序, 使自治组织真正承担起社区管理和服务的功能。为使富有自主创新性和竞争力的企业进入国际市场, 顺德区于2012年4月开启了商事登记制度改革, 提出既适应市场经济又与国际标准接轨的改革思路, 正式确立了“服务行政”为导向的改革目标。2002年初至2003年底, 佛山市的南海区、顺德区、禅城区相继成立了“一站式”行政服务中心, 有限政府的改革取向使政府职能逐渐从“以审代管”向“服务管理”转变。

总体来看, 在“一门多窗”的政务范式时期, 行政体制改革是以优化营商环境、适应国际经济潮流为主要内容的应用性改革, 它作为另一条改革主链, 与政务服务改革副链一道, 开始作为诱致性制度供给嵌入到经济体制改革主链中, 同步推进社会主义市场经济的进一步完善。随着多样化办事需求的产生, 行政体制改革在创造发展的制度条件、制度环境和制度功能方面的重要性日益凸显;而政务改革在应对“政府失灵”、社会自律不足等方面, 为更多市场主体参与自由竞争奠定了制度基础。

3.“一门单窗式”:行政体制改革引领的制度性革命

实现市场对资源的基础配置与政府对市场合理干预之间的平衡, 是现代政府追求的一个基本目标, 也是政府管理的根本意义所在, 但发展并不仅仅意味着经济增长, 还意味着政治制度的进步、行政体制的完善、社会关系的和谐以及生存环境的优化等。面对社会主要矛盾的转化, 为实现更好的发展, 党的十八大以来, 以提升党的领导力为核心, 改革党和国家机构的行政体制作为政治制度建设的主要内容, 成为我国推进治理体系和治理能力现代化的根本大计。作为世界第二大经济体, 受传统文化、经济政治体制转型以及经济全球化的影响, 我国的治理方式和治理机制也在不断变迁。在“善治”等治理理论的深刻影响下, 创新行政管理方式、增强政府公信力和执行力、建设法治型和服务型政府等现代治理理念, 推动政府进一步转换角色, 由原来被动提供服务的“供给者”向主动推送个性化服务的“需求方”转变, 这一转变, 也印证了政务服务改革的必要性与紧迫性。

在积极参与全球治理体系的进程中, 中央将“放管服”改革作为统筹推进所有改革项目的“牛鼻子”, 将其作用定位为“牵一发而动全身”。在此背景下, 2014年, 佛山市禅城区借鉴上海经验, 开启了“一门式”政务服务改革。改革秉承“让群众少跑腿, 让信息多跑路”的宗旨, 利用大数据等现代信息技术重塑政务流程, 将分散窗口都变成综合性窗口, 政务服务的便捷性得到了颠覆性提升。可以说, “一门单窗”政务新范式, 是以现代化治理为重点进行的制度性革命。在推动政府改革和治理转型的过程中, 行政体制改革主链和政务服务改革副链由诱致性制度供给变为强制性制度供给, 在“双螺旋”模型中牵引着经济体制改革链, 成为降低交易成本、激发市场活力、创新驱动经济的新的制度引领, 为塑造高质量发展的体制机制提供了根本动力。

(二) 现实逻辑:四种微观要素的叠加影响

1.体制要素

1978年以来, 我国主要进行了四个阶段的行政体制改革, 第一阶段和第二阶段以政企分开、机构精简为主要内容, 为2000年以后中国经济高速增长奠定了基础;第三阶段以责任政府构建、行政审批制度和大部门改革为主要内容, 确立了服务型政府的主要目标;第四阶段以简政放权、取消下放审批项目和推进党政军群系统性改革为主要内容, 致力于整体提升党的领导力、政府的执行力和军队的战斗力。

四个阶段的行政体制改革, 虽然侧重点和内容有所不同, 但“最大程度发挥市场的资源配置作用”和“运用公权力更好实现公共利益”已凝聚为改革共识。从改革的现实需求看, 横向层面, 为更好履行政府职能, 权力下放、机构精简和服务型政府建设推动行政体制不断优化, “分权、有限、责任、服务”逐渐渗透到政务服务改革中, 塑造了法治化、标准化、规范化、专业化的政务流程, 也促使政府与市场关系、政府部门间利益和权力格局不断调整。在两条主链的相互牵引中, 纵向的央地关系也在不断变革。改革开放以来, 虽然经历了“精简膨胀”的不断循环, 但从总体趋势看, 在由“总体性管控”向“限制性分权”再到“技术性治理”的探索过程中, “适度放权”奠定了央地关系演变的总基调。佛山进行的“简政强镇”和“强镇扩权”就是围绕这一关系进行的积极探索, 目的都是为了通过重塑党政组织架构、优化内部权力运作机制、界定政府外部权力范围边界, 搭建起一个全新的党政治理主体系统。只有理顺了政府职能, 规范了权力运行边界, 才使政务服务的扁平化运作、高效能审批成为可能。

2.理念要素

20世纪70年代末, 以英国为首的西方国家掀起了一场声势浩大的政府改革运动——“新公共管理”运动, 对建立在马克斯·韦伯的科层制、古德诺和伍德罗·威尔逊的“政治与行政二分原则”基础上的传统公共行政学发起了挑战。基于公共选择理论和制度经济学的委托代理理论和交易成本理论, 新公共管理主张运用企业管理的方法进行政府管理创新, 将绩效管理、目标管理、顾客至上、结果控制等内容纳入其中。但市场化和顾客导向的理念使人们对该理论的价值取向产生了怀疑, 信息垄断、忽视公平和官员腐败催生了新公共服务理论, 该理论重新定义了政府的角色, 即“服务”而不是“掌舵”, 政府应“维护公平公民机会和公民的宪法权利而承担公共责任”, 构建合作型的组织结构, 维护公共利益和培育公共精神才是政府实现行政责任的目标。在这两种理论影响下, 80年代初开始, 我国的政府改革在政策移植和加工中不断进步, 并在“服务型政府”的理论创新与实践探索上取得了丰硕的成果。政务服务范式的三次跃迁, 不同程度地吸收和借鉴了新公共管理、新公共服务和服务型政府建设的理论精髓, 以市场和公民需求为导向, 推动政务服务从“求我办事”到“为您服务”转变, 完成了政府部门的功能整合和公共价值理念的重塑。例如, 顺德于2013年9月实行的企业登记并联审批改革, “一表登记、三证7同发”, 六个部门同步审批企业登记, 审批时限由平均13.5个工作日压缩至4个工作日。并联式审批将各部门审批信息的“孤岛”连接起来, 按照“一窗受理、并联审批、限时办结、流程监控”的原则, 切实解决了“办证难”问题。

3.技术要素

政府治理是一个动态的过程, 受社会经济、政治结构、技术变革、文化环境等因素的综合影响, 其中, 技术变革的作用不容忽视。一方面, 新技术的影响将会贯穿治理的各个环节, 如组织形式、治理模式、决策过程、政策实施等;另一方面, 技术变革也反过来倒逼政府治理方式进行相应的变革。受国际信息技术发展的影响, 我国自20世纪80年代中期开始了政府办公自动化的探索。2002年以后, 政府门户网站和“金关”“金税”“金盾”等信息系统逐步完善, 电子政务从政府内部的“应用导向”转向为民服务的“服务导向”。在云计算、大数据、物联网、区块链等新兴信息技术浪潮, 为改善政府治理提供了技术支撑:在组织形式上, 助力政府进扁平化改革, 提高部门间的协同办公能力;在决策模式上, 推动政府决策由“主观经验决策”向“数据科学型决策”转变;在政务方式上, 通过数据跳转、数据留痕、电子公章、高清拍摄等技术方式, 提供了“线上线下相结合”“一门一窗速办理”的便捷服务;在信息开放上, 通过政务网站和新媒体传播, 增强了政府透明度, 提升了全社会的信息资源利用水平, 也为形成多元化的治理模式提供了可能。

4.受众要素

网络技术在社会生活中的广泛应用, 加速了跨部门信息的流动, 也推动了民主政治的发展。20世纪70年代以后涌现的公民参与运动, 使政府意识到必须积极考虑并回应公民诉求, 构建责任政府。在过去的若干年中, 社会的结构性矛盾导致群体性事件时有发生。在治理结构不断变化、民主意识不断觉醒的背景下, 地方政府必须思考如何以秩序思维代替维稳思维, 以透明行政取代暗箱操作, 重塑政府公信力。党的十七大报告曾鲜明指出:“人民当家做主是社会主义民主政治的本质和核心, 要健全民主制度, 丰富民主形式, 拓宽民主渠道……”。为保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息, 促进依法行政, 《中华人民共和国政府信息公开条例》 (以下简称《条例》) 于2008年5月1日起施行, 制度的理念是“以公开为原则、以不公开为例外”, 如果政府机关拒绝公开信息, 公民可以直接提起行政诉讼。《条例》从根本上缩小了暗箱操作的制度空间, 助推了服务型政府的建设。政务改革的第三范式——“一门单窗式”, 正是在民主政治浪潮推动下, 从梳理改革事项、规范办事标准开始, 将政策依据、申请材料、办理时限和审批程序等录入到系统中, 公众可以借助网上办事大厅、自助服务终端等, 查询到办事所需的材料、流程、审批状况等详细信息。这种节点留痕、过程可溯、差错可纠、责任可追的“无差别审批”审批模式, 最大限度地压缩了“寻租”空间, 强化了权力的制约和监督。显然, “放管服”改革已与反腐败、法治建设一道, 成为构建廉洁政府的重要手段。新时代的政务改革, 从受众角度出发, 拓宽了改革范围, 将市场、社会都纳入到改革中来, 体现了“以人民为中心”的最终目标和价值依归。

三、结论与讨论

借助生物学领域DNA“双螺旋”的外在结构形式, 可用以描述和解释社会科学领域经济体制改革、行政体制改革特别是政务服务改革之间的张力机制和发展关系, 这种张力机制使之在不同的历史阶段占据着不同的改革权重, 也产生了不同的政务范式。本文以历史逻辑和现实逻辑为研究主线, 从政务服务这一最能体现政府职能实现方式的领域切入, 尝试得出以下结论。

(一) 经济体制和行政体制改革的互动是政务范式跃迁的内在动力

经济基础决定上层建筑, 但上层建筑与经济发展不适应时, 必然要作出相应调整。改革开放初期形成的“以政府为主导”的“多门多窗”的政务服务范式, 是建立在计划经济基础之上, 在当时的经济社会背景下, 这种高度集权的模式便于快速集聚生产要素, 实现对资源的有效配置。但随着社会生产力的发展, 行政体制和政务改革的相对缓慢反过来对发展造成了阻滞, 作为国家制度的“一体两翼”, 二者根据不同历史阶段的发展需求, 在互动引领中构成了政务范式跃迁的内在动力。世界银行《2019营商环境报告》显示, 中国在“营商便利度”上的排名由78名跃升至46名。在推动经济高质量发展的关键时期, 中国更注重营商环境的打造。政务服务改革已成为打造国际化、法治化、便利化营商环境的构成要件, 同时也为国家开启制度建设、推动政府第二次转型提供了有力支撑。

(二) “双螺旋”模型是一个持续轮动、交错演进的动态过程

在范式和科学共同体基础上, 库恩提出了“前学科 (没有范式) →常规科学 (建立范式) →科学革命 (范式动摇) →新常规科学 (建立新范式) ”的科学知识增长模式。如同库恩提出的科学知识的增长模式一样, 地方政务服务也因此完成了从无到有、从“多门多窗”“一门多窗”再到“一门单窗”的范式转换。改革只有进行时, 没有完成时。政治领域是当前中国改革的攻坚领域, 以此为引领, 作为政府职能的实现载体, 政务改革的政策意义和实践价值也更为显著。在不断积累、吸收改革经验的过程中, 我国的制度变迁将不断持续, 经济体制改革和行政体制改革也将日臻完善和发展成熟, 二者将与“双螺旋”结构更为相似, 以螺旋上升的交错状态持续地动态演进。

(三) 新技术支撑的“泛在服务”将推动政务范式的再跃迁

当前, 人工智能等新一代信息技术在保障国家安全、推动智能决策、打造新兴产业、实现政务服务智能化和公共服务精准化等方面发挥着积极作用。无线传感器等网络技术支撑的“泛在服务”可以无所不在地为人们提供便捷的服务和自由的信息交换。更为开放、多元和不确定性的网络社会结构, 必然需要构建一种系统的、灵敏的治理模式。整体性治理以公民需求为治理导向, 以信息技术为治理手段, 以协调整合、跨界合作为治理机制, 推动治理从分散走向集中、由破碎走向整合。在该理念推动下, 未来的政务范式, 将以公共利益为核心, 满足群众个性化、精准化、便利化的“泛在服务”需求, 通过服务型政府建设广泛凝聚社会资本, 更大程度地延伸政务改革的制度价值。

(四) 政务范式的改变不能否认科层制分工存在的合理性

政务范式的改变, 持续推动着权责清单的梳理和政务流程的优化, 一体化、综合性的服务窗口带给群众越来越便利的政务体验。需要指出的是, 这种前台政务窗口的整合并不能取代政府业务部门的分工, 也不意味着能够完全替代根据工作类型和目的进行划分的科层组织。无论是效率最高的“一门单窗”的政务范式, 还是未来的“泛在服务”, 通过实体大厅前台或网络平台的所有收件仍要分配至所属的业务部门分类处理, 只不过在“放管服”改革、政府绩效提升的大背景和相应的考核机制下, 借助大数据等信息技术, 政务流程将会更为简化, 平均的办事时限也会进一步缩短, 但这些必须建立在最基本的科层制分工基础之上。因此, 政务范式的跃迁和更迭不能完全否认科层制存在的合理性。至少目前, 专业分工和规范化、等级制的组织运行结构仍是政府机构运行和职能得以实现的基础。微信公众号：电子政务智库

参考文献：略

作者：中共佛山市委党校佛山社会经济发展研究所 周颖

来源：《广东行政学院学报》2019年第02期

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