长三角议事厅 日本垃圾分类对长三角的借鉴意义

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  “垃圾分类”成为当前国民关注的热点话题之一。截止到2019年9月10日,在7月1日上海实施垃圾分类之后,中国福州、温州、芜湖、杭州、西安、无锡等六地也相继开启了垃圾分类“强制时代”。长三角城市占全国垃圾分类强制实施城市超过70%,长三角成为中国率先开展垃圾分类的核心区域。而日本是世界上开展垃圾分类最早、成效最为显著的国家之一。日本垃圾分类经验值得中国借鉴。
日本垃圾处理的四个发展阶段
1.准备阶段(~1959):关注公共卫生质量
由于垃圾处理不当,提高公共卫生环境成为一个重要课题。为此1900年日本政府出台了《废弃物扫除法》,规定了市镇村收集和处理垃圾的义务,1954年出台的《清扫法》规定了国家向市町村提供财政和技术援助的义务。此阶段,虽然家庭对垃圾的处理有了一定的改善,但工业垃圾的处理机制仍然不够完善。
2.起步阶段(1960~1979年):关注公害防治与生活环境质量
伴随着人口增加和经济增长,垃圾数量的增加和种类的多样化加快,公害表面化也加剧,日本政府制定了新的法律。1970年出台的《废弃物处理法》加入了生活环境的保护和废弃物的区分,并根据“谁产生谁处理”的原则规定了经营者承担工业废弃物的处理责任。
3.上升阶段(1980~1990年):关注垃圾综合处置
高速成长期以后的1990年,容器包装的扩大,塑料瓶的普及,家庭用电器产品的大型化等问题造成了废弃物烧毁处理能力不足,最终处理场的剩余寿命成为了新问题。因此针对处理厂的建设问题,居民掀起了反对运动,被称为“垃圾战争”。另外,由于工业废弃物的非法投掷,环境污染问题日益严重,这些都使得人们愈发重视垃圾处理。
4.成熟阶段(1991年~):关注循环型社会建设
1990年以后,政策的关注焦点从废弃物的适当处理向抑制排放量转变,以及向推进循环型社会的形成的方向发展。1991年,日本国会修订了《废弃物处理法》,增加了控制废弃物的量和通过分类实现再资源化的目的。2000年,日本国会制定了《循环型社会形成推进基本法》,促进资源的循环再利用。此外,前述法律规定了垃圾处理的优先顺序,即“抑制>再使用>再生利用>热回收>适当处理”。


  日本垃圾处理的发展现状及特点
日本严苛的垃圾处理及管理方式并没有影响到国民经济的发展水平。进入新世纪以来,日本的经济增长企稳。这期间日本的垃圾总排放量从2000年的5483万吨下降到2017年的4289万吨,减少了22%;人均日排放量也从2000年的1051克下降到2017年的386克,减少了63%(详见下图)。

  

  日本生活垃圾的循环再利用成效显著,其回收率由1995年的9.8%增长至2017年的20.2%(详见下图)。

  

  2018年日本国会制定并发布了《第四次循环型社会形成推进基本计划》,针对当前社会发展中存在的资源生产性停滞、相关人才亟待培养等问题,推出了新的发展目标及改进工作的具体举措。
日本生活垃圾处理收费制度
垃圾处理的收费化在日本始于1990年前后。截止到去年十月,已有超过60%的市町村(即市区镇村)全面推广实施(详见下表)。垃圾处理收费制度主要有两个目的:一是对消费者减少垃圾排放形成经济激励,从而抑制垃圾的排放量;二是实现根据排放量来承担处理费用的公平化。
日本市区镇村的收费制实施情况(2018年10月)

  

  数据来源于日本东洋大学山谷修作对于日本垃圾处理收费制度实施状况的调研报告 http://www2.toyo.ac.jp/~yamaya/zenkokushikuchoson_yuryoka_1811.pdf
在日本,垃圾处理收费制度是通过指定垃圾袋的收费来实施的。根据垃圾袋的种类和大小,价格也有所不同。此外,同样大小的可回收垃圾袋的价格比可燃垃圾袋的价格还要低,这也在很大程度上促进居民做到垃圾分类。
以佐贺市为例,共有四种垃圾袋:装可燃垃圾的粉色袋,装不可燃垃圾的绿色袋,装塑料瓶的橙色袋和装瓶罐的灰色袋。其中塑料瓶和瓶罐都属于可回收垃圾,因此橙色和灰色垃圾袋的价格比装可燃垃圾的粉色垃圾袋要便宜。
日本的垃圾处理收费制度不但促进了垃圾的减量,同时带来了废弃物的可回收率,循环型社会初显成效。虽然有些研究报告指出垃圾处理收费制度导致了非法丢弃垃圾的情况增多,但这只是暂时性的。有大量研究指出垃圾处理收费制度在日本很大程度地抑制了废弃物的排放量,并提高了其循环再利用率。自2000年以来,垃圾处理收费制度带来了显著的废弃物减量效果。绝大多数实行收费制度的城市家庭垃圾排放量减少了20%,且收费越高,减量效果越明显(详见下图)。

  

  

  

数据来源于日本东洋大学山谷修作对于日本垃圾处理收费制度实施状况的调研报告 http://www2.toyo.ac.jp/~yamaya/zenkokushikuchoson_yuryoka_1811.pdf

寄语长三角的垃圾处理工作
滴水穿石非一日之功,日本在垃圾处理的道路上并非一帆风顺,也经历了一个漫长的摸索和逐步完善的过程,这其中日本的经验教训有不少值得长三角地区借鉴。
一是垃圾分类是一个复杂的系统工程,需要系统的法规体系来支撑。下图是日本推进循环型社会的法律体系,以日本的《环境基本法》(1994年1月全面实施)为基石,以《循环型社会基本法》(2001年1月全面实施)为基本法律框架,确定了国家、地方机构团体、企事业单位和居民的职责。再次是《废弃物处理法》及《资源有效利用促进法》,接着是根据个别物品(容器包装、家电、建筑材料、食品及汽车等)的特性设置的各类相关规定,最后是由国家推动再生品采购的《绿色购买法》。构建完备的法律体系才能确保循环型社会的稳步运行。

  

  二是垃圾分类工作离不开市民们的广泛参与,教育与宣传工作十分重要。日本人对如此繁复的垃圾分类、处理原则熟记于心且又身体力行,除了法律和罚金的约束之外,还要归功于从幼儿园就开始的环保教育。日本不少城市都根据各自的分类标准编写了针对不同年级的垃圾分类教材。从幼儿园到高中期间,学校还会定期组织学生参观当地的垃圾处理厂。垃圾分类是一个需要长期教育才可推广的制度,需要靠长期宣传教育影响、公民自我约束和“舆论监督”来培养市民们垃圾分类的习惯和意识。
三是垃圾分类利国利民,对经济发展不但没有负面影响,还能催生新的产业。很多垃圾只不过是放错了位置,如果能够充分利用垃圾,那么这些垃圾就会为社会创造巨大的价值。在日本,有一些电池产业,就是通过回收本国以及东南亚的废弃电池,重新加工生产新的电池。还有针对不同类型废弃物的垃圾袋,除了用颜色来区分外,还能促进塑料行业的技术提升及发展。
在不同的经济发展阶段,垃圾处理都有其重要的研究价值。作为现代城市经济发展的重要课题,我们从构建循环型社会的视角出发,灵活运用市场机制,通过奖惩等行之有效的手段,对生产者以及消费者都要有所督促和限制,从而使得垃圾处理工作真正从源头得以减量,使得全社会都真正投入到资源化再利用的行动当中。长三角是中国经济最发达、创新力最强的区域,理应在垃圾处理中更上一层楼。
(作者中村博和系日本佐贺大学经济学部部长、教授。本文由上海师范大学上海全球城市研究院讲师张舒、华东师范大学城市发展研究院讲师易臻真根据中村博和教授2019年9月7日在华东师范大学城市发展研究院的讲座及现场交流内容整理。)
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“长三角议事厅”专栏由教育部人文社会科学重点研究基地·中国现代城市研究中心、上海市创新基地长三角区域一体化研究中心和澎湃研究所共同发起。解读长三角一体化最新政策,提供一线调研报告,呈现务实政策建议。

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