政府采购联合体投标的相关法律问题及对策

联合体投标，是指两个以上的自然人、法人或者其他组织可以组成一个联合体，以以一个供应商的身份共同参加政府采购活动的行为，是一种能充分体现市场竞争者之间专业协同、优势互补，资源合理优化配置，体现市场经济既有竞争又有合作的运行机制的投标组织形式。组成联合体的目的是强强联合，专业协同、优势互补，增强投标竞争实力，保证复杂的政府采购项目进度和质量。但是政府采购活动实践中联合体投标也存在一些法律问题需要改进和防范。

一

对联合体投标的法律分析

1.联合体为合同型合伙

《中华人民共和国政府采购法》规定，投标人可以是自然人、法人或者其他组织。（《民法总则》将民事主体分为自然人、法人和非法人组织。）此外，规定两个以上的自然人、法人或者其他组织可以组成一个联合体，以一个供应商的身份共同参加政府采购。这里的“联合体”的法律性质为何，现行的法律没有明确规定。分析联合体的基本特点是，由多个自然人、法人或者其他组织组成，内部按照联合体协议约定履行职责，对外承担连带责任。因此，从本质上来讲，联合体符合“合伙”的法律特征。

2.联合体的组成形式

根据《中华人民共和国政府采购法》第二十四条规定，在组成联合体的形式上，可以是两个以上的自然人、法人或者其他组织组成的联合体。也就是说自然人之间或者自然人与法人或其他组织之间也能组成联合体。

3.联合体成员之间的法律责任

联合体共同投标协议就是合伙合同，仅具有对内的效力，即只约束联合体组成成员，对内按照共同投标协议确定各成员之间的权利义务关系以及责任分担。根据《中华人民共和国政府采购法》第二十四条规定，联合体各方应当共同与采购人签订采购合同，就采购合同约定的事项对采购人承担连带责任。即联合体对外属于连带责任关系。联合体行为的法律后果，由联合体全体成员共同承担，权利人可以要求联合体成员中的一人，多人或全部共同承担法律责任，其中一人或多人承担责任的，可以向其他成员追究其违约责任和经济损失。

4.联合体主体方的责任

联合体投标时可以全体成员共同执行全部采购活动事务，也可以指定其中一人或数人代表联合体处理采购活动事务，如参加资格预审、踏勘现场、提交投标文件、缴纳投标保证金（如有）、参加开标、现场演示或答辩（如有）、签署合同等。采购活动中为了减少联络，协调等程序上的繁琐手续，提高效率，一般要求联合体指定主体方代表所有成员办理投标事宜。主体方必须持有联合体成员各方签署的授权委托书，这属于民事代理行为。主体方在授权委托权限内处理采购活动事宜，其法律后果为联合体成员共同承担。

二

联合体投标的常见法律问题

1. 投标人选择合作伙伴不当，影响联合体整体竞争实力；

2.个别投标人组成联和体的目的不是增强竞争实力，而是低资质企业挂靠，借用高资质企业联合投标，以解决投标资格不合格的问题。（原18号令《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第三十四条第二款规定，以联合体形式参加投标的，联合体各方均应当符合政府采购法第二十二条第一款规定的条件。采购人根据采购项目的特殊要求规定投标人特定条件的，联合体各方中至少应当有一方符合采购人规定的特定条件，87号令修订后已删除该规定）

3.投标文件中共同投标协议内容有瑕疵，如协议中没有明确各成员的职责分工，在评审中共同投标协议因不符合招标文件要求导致其投标无效。

4.联合体中标后，签订合同主体不规范，部分联合体成员未参加签订，导致合同不具有约束力。

5.投标人与某一单位联合体投标后单独或者与其他投标人组成联合体参与同一合同下项目的政府采购活动。为法律所禁止，若此情形，应做投标无效处理。

三

联合体投标法律风险防范对策忘初心，牢记使命

1.选择合适的合作伙伴组成联合体

对于潜在投标人而言，衡量自身条件因素不具有竞争优势时，可以考虑与其他供应组成联合体投标，弥补自身的“短板”，增强整体竞争实力。选择联合体投标“合伙”人时，应考虑合作伙伴的资质等级、行业优势、技术经济实力等因素。

2. 联合体应具备的法定条件和特定条件

1)法定条件：以联合体形式进行政府采购的，参加联合体的供应商均应当具备《中华人民共和国政府采购法》第二十二条规定的条件。

2)特定条件：联合体中有同类资质的供应商按照联合体分工承担相同工作的，应当按照资质等级较低的供应商确定资质等级。

3)联合体以一个供应商的身份共同参加政府采购活动的，应当对所有联合体成员进行信用记录查询，联合体成员存在不良信用记录的，视同联合体存在不良信用记录。

3.采购人有权不允许联合体投标

现行法律并无禁止联合体投标的规定。因此，采购人有权决定是否接收联合体投标，实践中若允许，则采购人必须在招标公告、资格预审公告或者投标邀请书中载明是否接受联合体投标。因此，可以组成联合体投标的前提条件是采购人同意。另外，联合体投标属于投标人自愿的法律行为，采购人不得强迫和干涉。采购文件并未明确是否接受联合体投标，但投标人组成联合体投标的，则不得拒绝联合体投标。

还有一个重要的问题需要进一步讨论。就是政府采购对联合体投标是鼓励还是限制？从法条来看，政府采购对于联合体投标是鼓励的。财政部《关于印发<政府采购促进中小企业发展暂行办法>的通知》（财库〔2011〕81号）规定，鼓励大中型企业和其他自然人、法人或者其他组织与小型、微型企业组成联合体共同参加非专门面向中小企业的政府采购活动。联合协议中约定，小型、微型企业的协议合同金额占到联合体协议合同总金额的30%以上的，可给予联合体2%-3%的价格扣除

4.联合体投标应提交合法有效的共同投标协议

联合体各方是由共同投标协议结合在一起的合同型合伙关系，根据《中华人民共和国政府采购法》第二十四条规定，以联合体形式进行政府采购的，应当向采购人提交联合协议，载明联合体各方承担的工作和义务。该协议投标时随投标文件一并提交。

共同联合体协议内容，一是约定各方承担的工作和责任；二是明确联合体一方为主体方，接受联合体所有成员的授权，负责投标和合同的履行、项目的组织和协调等有关工作，向采购人提交由联合体所有成员法定代表人签署的授权书；三是约定联合体各方都应共同承担合同规定的一切义务和责任，同时按照内部职责的划分，承担自身所负的责任和风险，在法律在承担连带责任。

5.联合体所有成员共同提出投诉

联合体形式参加政府采购活动的，其投诉应当由组成联合体的所有供应商共同提出。但关于质疑主体提出，现行法律并未规定，可在采购文件明确载明，由组成联合体的所有供应商共同提出。

6.联合体成员不得单独或另外组成联合体投标

联合体对外须以一个投标人的身份共同投标，不能以其中一个主体或两个以上主体的名义进行。联合体中标的，在中标后签署合同时，联合体各方均应参加合同的订立，共同与采购人签订合同。就中标的项目向采购人承担连带责任。

如果联合体各成员书面授权主体方有权代表其他成员与采购人签订合同的，中标项目合同也可以仅由主体方签字盖章即为有效，该符合民事代理的法律规定。

注意，在不同项目、不同包组/子项/标段/包，投标人可以分别组成不同联合体投标或单独投标。

参考资料

1.关于在政府采购活动中查询及使用信用记录有关问题的通知（财库[2016]125号）

2.中华人民共和国政府采购法实施条例（国务院令第658号）第二十二条

3.政府采购货物和服务招标投标管理办法（第87号令）第十九条

4.政府采购质疑和投诉办法（第94号令）第九条

来源：采联采购

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