李铁解读龙港撤镇改市：通过体制调整来激发中小城市的活力

2019年8月，经国务院批准，民政部复函浙江省政府，同意撤销温州市苍南县龙港镇，设立县级龙港市。
全国范围内，龙港何以脱颖而出率先升格？在我国加快实施新型城镇化战略的背景下，此次镇改市的背后有何深意？人民网强国论坛邀请中国城市和小城镇改革发展中心首席经济学家李铁进行深度解读。
龙港改革是新型城镇化建设的整体突破
龙港地处浙江省温州市苍南县东北部，原是五个小渔村。1984年龙港镇设立，是农民集资建设的“中国第一座农民城”。伴随着改革开放的进程，龙港实现了从“农民城”到“新型城镇”的跨越。2018年，龙港镇人口超38万，生产总值约300亿元，在全国综合实力百强镇排名第17位，成为名副其实的“特大镇”。
强国论坛：为什么此次撤镇设市选择了龙港？
李铁：首先是龙港的历史意义。它是第一个“农民城”，农民自带口粮进镇落户在中国是第一例。上世纪九十年代开始，中国的乡镇企业发展到一定程度，在全国各地涌现出一批大镇。当时提出小城镇发展具有非常重要的实践价值。在推进小城镇管理制度改革的时候，率先进行的就是龙港，1995年龙港被列为全国57个小城镇综合改革试点镇之一。
2014年国家新型城镇化规划颁布以后，龙港成为首批国家新型城镇化综合试点中唯一一个特大镇试点。这次国务院批准龙港撤镇设市也体现了中央对新型城镇化建设的要求，加快中小城市发展，特别是加快特大镇设市的进程，龙港撤镇设市是非常重要的一个突破。
龙港的突破不只局限在某一个镇改市，而是作为国家新型城镇化改革的一个试验点，是一次整体上的突破，是全国经济发达地区都市圈的一个普遍趋势，是通过几十年的积累才完成的，龙港只是一个典型。
镇改市的关键在于破解利益之争
镇改市，意味着人权、事权、地权、财权等各项权限的全面升级。管辖权限调整带来的条块之争、地方利益之争，涉及复杂的利益分配结构调整。在二十多年的试点跟踪研究中，改革经过了多次反复。
强国论坛：撤镇改市，难在哪？
李铁：第一个面临的就是利益问题。镇在中国城镇行政等级的最底层。过去很长一段时间内，特大镇政府要求提升行政级别，最主要的诉求就是权力过小。一般来讲，建制镇只能设置派出所，没有独立的治安处置权，有的特大镇设立了公安分局，而真正的决策权在市县公安局；从财权上来说，财政上交了，怎么要，还要申请；基础设施建设，所有的规划都得经过上级政府同意，没有自己的决策权。涉及到财政、公共服务全都如此，就是“小马拉大车”的问题。
对于中国的城市管理来说，我们一直困惑的是，管理体系完善而且具有行政等级优势的县级以上政府，绝大部分在发展活力上无法与“小马拉大车”的特大镇相比。毕竟这些特大镇在没有权力、财力和物力的支持下，每个镇吸引了如此众多的农业转移人口，承载了如此具有经济实力的工业和市场，而且还面临着如此多的行政束缚。这些都是在特大镇研究中需要破解的问题。
镇改市的关键就是怎么来破解这些利益关系。比如苍南40%的财政来自于龙港，突然一下断了40%的粮，对于全县未来的发展会造成非常大的影响；温州市更多从地方发展的平衡和稳定角度来考虑，也难以破解这个难题。
那么现在为什么破除了呢？中央的政策和地方政府有没有决心是第一位的。中央解决问题态度坚决，浙江省委省政府在政策贯彻落实上起到了决定性作用，温州市委市政府、苍南县政府利用各方面的机遇和条件破解了存在的复杂利益关系，使龙港在中国率先实现了撤镇改市的突破。
中国的城镇化不只是“农民进城”
在浙江“升格”一个市，对全国有什么影响？
《2019年新型城镇化建设重点任务》中提出，推动城市群和都市圈健康发展，构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇化空间格局。龙港的改革即是通过体制调整来激发中小城市活力的重要探索。
强国论坛：如何理解龙港撤镇改市对于新型城镇化建设的意义？
李铁：恰恰因为这些大镇都是“小政府大社会”，没有带来更多的基础设施投入，没有带来过快的房地产发展，也没有形成太多的债务，反而带动了人口的增长和就业，带动了财税提升。龙港需要一个体制上的突破来发展成更有活力、成本更低、更符合中国城市化进程的城市。我们提出中小城镇发展，发挥特大镇的活力，普遍意义就是降低成本，利用更好的载体来带动要素的聚集，带动产业和人口进入，促进整个经济增长。
现在大家讲城镇化的时候，经常拿北京、上海、国外的现代化都市来要求每个城市，可中国要解决的问题是农民进入城市。农民想在大城市定居下来，一方面这些城市严重排斥，另一方面也承受不起生活成本。
特大镇和大城市有天然的差别，使农民既不对城市望而生畏，又能以较低的成本迅速融入城市，完成城市化的重要过渡。在提出都市圈、城市群、中心城市概念的时候，我们更多要考虑的是根据产业和人口结构来形成更好的空间组合，就是大中小城市和小城镇协调发展的格局。在这个过程中，经济活跃地区的大镇、小城市甚至中等城市应该承担更多责任。
一定要站在中国城镇化发展大的背景下来认识龙港的改革，它的撤镇设市不仅仅是“农民城”变市，而是在都市圈、城市群发展中通过体制调整来激发中小城市的活力，来带动整个中国经济发展的探索。从这一点上看，它的意义不亚于土地管理制度和户籍管理制度改革。
（原标题为《 撤镇改市，龙港何以率先升格？》）