温来成:当前我国地方政府债务风险控制的政策选择 | 封面专题

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  文/中央财经大学中财-中证鹏元地方财政投融资研究所执行所长、财政税务学院教授温来成

  2018年,我国地方政府债券余额超过了国债。同时,各类隐性债务形式不断出现,投融资平台债务继续增加。这种状况,引起社会各界关注。如何看待目前的地方债务形势,需要解决哪些急迫的问题,如何进行政策选择,本文就此展开讨论。

  2018年,我国地方政府债券余额达183862亿元,其中一般债务109939亿元,专项债务73923亿元。地方政府债券余额超过了国债,政府债券成为债券市场第一大品种。同时,各类隐性债务形式不断出现,投融资平台债务继续增加。这种状况,引起社会各界关注。如何看待目前的地方债务形势,需要解决哪些急迫的问题,如何进行政策选择,本文就这一主题展开论述。

  目前我国地方政府债务风险的新特征

  2015年《预算法》修订以来,我国对迅速增长的地方政府债务进行了严格管控,取得了一定成效。目前,地方政府债券等显性债务风险,以及投融资平台等隐性风险,发展中也出现了一些新特征。

  短期风险,以投融资平台隐性债务为主。 2015年对投融资平台债务进行了甄别,一部分划为地方政府债务,一部分留在平台成为企业债务,要求其停止为地方政府融资功能,并转型发展。但从目前的实际情况看,转型发展缓慢,债务在持续增长,据WIND统计,到2018年底,城投债的余额为7万多亿元,已在债务市场出现个别投融资平台债务违约的案例。在银保监会统计的投融资平台仍在9000家以上。如这种趋势继续发展,短期内出现较大规模违约,需要政府救助的可能性较大。因此,投融资平台隐性债务风险,就成为我国地方政府短期债务风险的主要特征。

  长期风险,以债券发行制度改革后的债券债务风险积累为主。 在2018年地方政府债券发行办法中规定,地方政府可以通过发行债券方式筹集资金,偿还当年到期债券本息,即借新债还旧债。在2018年地方政府一般债券和专项债券增加了15年、20年两个长期债券品种。在当年还本付息压力较大的情况下,通过借新债还旧债,可以把债务负担延后15~20年,大大降低了债券债务现阶段大规模违约的风险。但是,这种借新还旧的方式,并不减少政府债务负担总额,只是调整了债务结构,将偿还债务本息的期限后移,形成以后年度债务风险的积累,即长期的债务风险。同时,专项债券风险的核心,是项目收益能否满足还本付息的需要,如项目收益与债券期限不匹配,也可能发生债务违约,形成债务风险。

  区域风险,以极化和区域经济社会发展差距的进一步扩大为特征。 从地方政府债务的存量和债务率来看,我国目前地方政府债务区域风险存在两个明显的特征:一是发达地区债务余额绝对量大,如江苏、江浙和广东等地区,其中江苏省2017年债券债务余额达1万亿元以上,是全国各省市自治区之首;二是贵州、云南、内蒙古等中西部地区的债务余额绝对量小于东部地区,但由于财政经济实力较差,债务率较高,有的地区越过了财政部划定的100%的红线。这样,地方政府债务风险在区域之间的表现,尽管全国地方政府债务率为76.6%,但个别地区风险较大,一些市县仅靠自身财力偿还到期债务有困难,有可能出现债务违约。同时,地方政府债券的发行和使用,又进一步加剧了地区间经济社会发展的不平衡,陷入经济社会发展差距与债务风险的恶性循环之中。

  财政金融风险相互交织出新形态。 由于财政金融问题的内在关联性,地方政府债务风险,同时也是金融风险。这一问题可通过财政货币政策协调、配合来解决。而2016年后,我国实行货币政策与宏观审慎政策双支柱调控框架,解决地方政府债务风险,不仅要和货币政策协调,还要和宏观审慎政策相协调。地方政府债务风险与金融风险相互交织的情况就更为复杂。国家采用宏观审慎监控工具调节金融机构信贷活动时,就影响到投融资平台的融资,以及地方政府债务的发行,就可能导致还本付息的违约。

  当前我国经济社会发展状况下债务风险控制的难点

  目前,我国经济社会发展处在较为特殊的历史时期。从外部环境看,受贸易保护主义、逆全球化现象的影响,特别是美国政府奉行“美国第一”政策的影响,外部环境不确定性增加。在国内,受经济运行周期及结构性改革的影响,经济下行压力不断加大,就业、社会稳定等矛盾较为突出等。这些问题的存在,给地方政府债务风险带来了诸多困难,主要体现在:

  经济增长下行的压力,延缓了投融资平台的转型。 从2015年国务院以及财政部就要求投融资平台转型发展,财政部提出了转型发展的三个方向。但总体来看,转型发展缓慢,其债务仍在增加。重要原因之一,就是在目前经济下行压力下,各地区为了保增长,保证平均经济增长率不低于6.5%,不得不放慢了对投融资平台整合、改革的速度,有些拉动经济增长的政府投资项目,还需要投融资平台来承担。这种状况,可能还需要持续两三年的时间,对投融资平台转型带来了不利影响,导致控制地方政府隐性债务风险的努力大打折扣。

  改革现行党政干部考核体制,抑制发债动力机制,需要一个较长的过程。 近年来,我国各级政府在努力淡化国内生产总值(GDP)在党政官员考核中的作用,但GDP和经济增长率仍是主要指标,党政官员为了完成上级下达的考核指标,实现职务晋升的目标,就不惜大量举债融资搞建设项目,甚至是形象工作、豆腐渣工程,利用发债与还本付息时间上的错配,把债务风险的责任推给后任者。完成上级下达的考核指标,成为地方党政官员举债融资的主要动力机制。但在我国现行政治体制、行政体制下,逐步扭转这一状况,建立较为科学、合理的党政官员考核机制,实现地方经济社会和生态可持续、协调发展,还需要一个较长的过程。

  政府职能转变是一个长期的过程。 地方政府之所以举借大量债务,从事地方经济社会建设项目,一个重要原因,就是政府承担了过多的经济社会职能,出现越位现象,加重了政府财政负担。在税收等正常收入难以保证支出的情况下,通过举借债务的方式,增加了债务风险。但我国地方政府职能转变需要一个过程,政府从一些可以交给市场,由企业、个人承担的经济社会事务退出,如可以市场化经营的基础设施、职业技术教育等,涉及现有企事业单位的产权债务、人员安置、法律制度等一系列复杂的管理事项,只能是分步推进,逐步实现,需要一定的时间和过程。这样,也给解决地方政府债务风险问题带来了困难。

  地方债务理论研究不足,某些领域缺乏社会共识,滞后了改革进程。 在地方债务风险防范和控制过程中,有些困难来自理论研究的不足,对某些问题在学术界和实际业务部门缺乏共识,相关政策制定和实施就存在较大障碍。目前,社会各界对地方政府隐性债务的内涵、外延的界定存在较大分歧。首先,对地方政府隐性债务界定为地方政府出于道义上的目的需要承担一定救助责任的债务,还是将其定义为不属于债券债务等显性债务,而又承诺以财政预算资金偿还的债务。也有人认为,在政府财政账户上不存在,但确实需要政府偿还的债务,属隐性债务,等等。其次,隐性债务的范围。不规范的政府和社会资本合作(PPP)项目、政府投资基金项目所形成的政府支出责任,是否属于地方政府隐性债务;是否将地方国企债务、地方金融机构不良资产等也列入隐性债务的范围;地方社会保障资金缺口,是否为地方政府隐性债务等;不同的思想认识,就有不同的政策选择,政策承担的责任也就有较大差异。

  地方政府债务风险控制政策的现实选择

  如上所述,我国目前地方政府债务风险出现了一些新特点,其有效管控也面临着若干难题。根据我国经济社会发展所面对的国内外环境,以及对债务资金的需求及风险管控需要,笔者认为,在地方政府债务风险管理过程中,其政策选择的重点有:

  确定基本时间节点,解决投融资平台隐性债务问题,严控隐性债务增长。 如前所述,我国目前面临较大的经济增长下行压力,在一定程度上延缓了投融资平台转型发展的时间。但从问题性质上讲,投融资平台是规避原《预算法》不允许地方政府举债融资的产物,现在《预算法》修订了,省级政府可以发行地方政府债券。投融资平台的历史任务已完成,需要转型发展,绝大多数平台应尽快退出历史舞台。这些平台多存在一天,地方政府隐性债务违约的风险就存在一天,且有可能引发区域性、系统性财政金融风险。因此,尽管目前存在经济增长下行压力,但还是要整体谋划,明确时间节点,分地域、分步骤地推进,尽快解决这一问题。如以2015年债务甄别为起点,用10年左右的时间解决这一问题。可从财政经济实力雄厚、承受能力较强的东部发达地区入手,加快投融资平台的转型发展,并调动其他地区的转型。

  推进债务资金使用绩效评价,提高资金运用效益,从根本上抑制中长期债务风险。 2018年开始实行的借新债还旧债,大大降低了债券债务在近期内违约的可能,但这种方法,并不能减少地方政府债务负担,只是调整结构,将还本付息的时间后移,转化为中长期债务风险的积累。而降低中长期债务风险的根本对策之一,就是努力提高债务资金使用绩效,提高国民经济整体效益,增加税源,增强政府还本付息的能力。首先,建立健全地方政府债券资金使用绩效评价制度,构建一般债券资金和专项债券资金绩效评价指标体系。就一般债券资金而言,通过评价指标,重点考核建设的紧迫性、使用债务资金的必要性,资金安排是否符合预算、拨款是否及时合理,有无闲置挪用或者其他违法违规的现象,资金使用能否达到预期的社会、政治、生态和经济效益,能否形成优质的公益性资产传给下一代,以解决在债券期限长达20年的情况下债务资金代际偿还的公平性问题。就专项债券而言,除上述和一般债券资金同样的决策指标、过程指标外,通过评价指标,重点考核项目经济效益、社会效益、政治效益和生态效益。特别是经济效益指标是否达到预期指标。其次,严格专项债券资金使用的项目管理,保证用项目的收益偿还债券本息,发行债券资金可以用一个项目,也可以多个项目发行一笔债券。保证债券资金与项目之间关系清晰,项目收益和债券融资保持平衡。一般不允许打包发行债券或者项目之间调剂收入。最后,重视评价结果的运用。根据债券资金使用绩效评价结果,对项目建设单位进行相应的奖惩,并调整一下年度债券发行额度的分配。

  深化财税体制改革,统筹解决区域债务风险问题。 从上述我国区域债务风险的状况来看,仅从债务管理自身来看,解决起来有较大困难,需要从我国现行分税制财政体制的完善入手,统筹来解决这一问题。首先,对于债务率较高甚至已越过100%红线的地区,可在中央与地方财政体制,以及地方各级政府财政体制安排中,对于各类基本公共服务支出分摊的比例,中央政府和上级政府可适当提高,减轻这些地区举债支付基本公共服务支出压力,以及还本付息的压力。其次,在安排各级政府收入时,不仅考虑税收收入的划分,还要统筹考虑行政事业性收费、租金收入和债务收入。对于债务还本付息压力较大的地区,在税费收入配置时,给予适当考虑。最后,在中央和上级政府转移支付中,在一定期限内,对还本付息压力较大的地区,给予一定支持,帮助其渡过难关,防止债务违约。此外,在财政体制安排和债券发行额度分配时,将缩小区域差距,实现各地区协调发展,作为国家重要的宏观政策目标来考虑,对经济发达地区的发债规模做适当的控制。

  逐步消除地方政府非理性举债的内在机制,加快政府职能转变和官员考核机制的改革。 在我国深化供给侧改革取得成效、追求高质量发展,建设创新型国家,以及2020年全面建成小康社会后,来自数量增长需求的压力逐步减少,就需要加快政府职能转变和党政官员考核体制的改革,逐步取消GDP增长率考核及单项投入类考核指标,采用包含政治、经济、社会、文化、生态综合平衡发展的合成指标,对一级政府和党政官员进行考核。大大减少党政官员为追求政绩工程、形象工程而大肆举债的动力。同时,政府转变职能,加强同企业、非营利组织和社会公众的协调治理,凡市场、企业和非营利组织及个人能够承担的事项,政府逐步退出,政府主要承担弥补市场失灵和宏观管理职能,减轻政府财政负担,减少债务发行,将债务风险控制在安全线以内。

  做好财政政策与货币政策与宏观审慎政策双支柱调控框架协调下的债务风险管理,特别是隐性债务的管控。 首先,利用货币政策与宏观审慎政策双支柱调控框架调节机制,根据2015年债务甄别后平台公司不再承担地方政府融资职能的要求,进一步压缩没有优质资产、没有核心业务、管理水平不高,主要依靠政府财政补贴的地方政府投融资平台信贷规模,促进其转型发展,进行平台间的合并、资产重组,或者予以撤销,及时清理僵尸企业,较大规模地降低投融资平台的数量,遏制地方政府隐性债务的蔓延;对有在建工程的平台公司,不宜断贷、抽贷,要保证工程按期完工;对于拥有优质资产,有特色核心业务,经营管理水平较高,财务状况健康的平台,继续给予支持,鼓励其向一般国有商业企业转型,或者转型为面向市场开展经营同时承担政府政策调节功能的公共企业,自主经营,自负盈亏,不依赖政府财政补贴,不构成地方政府隐性债务负担。这样和财政部门对平台公司的转型发展政策相互配合、协调,尽早完成对投融资平台清理和转型发展任务。其次,利用货币政策与宏观审慎政策双支柱调控框架调节机制,支持地方政府债券发行,通过开前门、堵后门的方式,实现地方政府债务显性化,压缩隐性债务的规模和发展空间。充分利用市场机制,以及现阶段我国已较为完善的债券市场,做好地方政府债券的发行、流通和偿还工作,运用科学、规范的手段,发挥地方政府债券在经济社会发展中的功能,控制地方政府债务风险。

   本 文刊发于《清华金融评论》2019年7月刊,2019年7月5日出刊,编辑:王晔君

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