审计揭隐性债务三大问题,各地正在探索政府融资平台公司转型

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  审计揭隐性债务三大问题,各地正在探索政府融资平台公司转型

  第一财经 2019-08-20

  地方政府隐性债务一直是市场关注的焦点,在中央三令五申下,目前违规举债势头已经得到遏制,地方也摸清了债务底数,并相继出台了化解存量隐性债务方案,计划用5~10年逐步化解存量隐性债务。

  近日部分省份审计部门公布了2018年省级预算执行和其他财政收支的审计工作报告,披露了地方在防范化解隐性债务方面存在的一些问题。

  第一财经记者梳理发现主要集中在三点:违规举债仍时有发生,比如湖南查出部分市县违规举债金额超百亿;由于一些地方对隐性债务口径把握不准,导致多计或少计隐性债务,数据不准;一些地方存量隐性债务未制定化解方案,或制定的方案不科学缺乏可行性,导致债务化解难以落实。

  隐性债务是指政府在法定政府债务限额之外直接或者承诺以财政资金偿还以及违法提供担保等方式举借的债务,目前主要通过地方融资平台公司来违规举债。

  “因此,解决隐性债务的关键是融资平台公司的市场化转型,目前中西部一些市县级平台公司转型很难,地方也在探索。”关注地方债的对外经济贸易大学教授毛捷告诉第一财经记者。

  隐性债务问题曝光

  经过2014年清理甄别后,政府性债务规模逐步显性化。

  随着2015年新预算法实施,地方政府举借债务被规范,唯一合法通道为发行地方政府债券,地方政府融资平台被剥离政府融资职能。地方政府债务也被全部纳入预算管理,而限额管理给地方政府举债设置了天花板。

  不过,一些地方仍通过地方政府融资平台、PPP模式、政府购买服务来变相举债,导致隐性债务增长快、规模不小,风险在加大。为了防范隐性债务风险,2017年中央掀起一轮严控隐性债务增量行动,财政部等部委发文严禁地方政府借融资平台公司、政府投资基金、PPP、政府购买服务等名义变相举债,并公开问责。2018年8月,中共中央国务院下发重磅文件,要求地方防范化解隐性债务风险,不少地方晒出当地存量隐性债务化解方案,用5到10年来化解存量隐性债务。

  根据部分省份的上述审计公告,在2017年以来的遏制隐性债务增量严打行动下,仍有少数地方违规举债。

  比如,湖南重点对岳阳等8个市本级、汨罗等8个县市区截至2018年6月底政府债务和隐性债务情况进行了审计,发现8个市县通过不规范的PPP或政府购买服务项目、不规范的土地抵押举债127.62亿元;5个市县以医院、学校等企事业单位名义举债,或将市政道路等公益性资产抵押变相举债16.72亿元。四川审计发现,5个市县在严控政府债务增量上落实不力,继续违规举债、担保99.41亿元。

  违规举债仍时有发生,但审计署称目前违规举债势头得到遏制,债务风险总体可控。

  2017年以来财政部已经公开曝光了一些省市处罚当地违法举债的行为,涉及重庆、山东、河南、湖北、贵州、江苏、江西、四川、安徽、云南、广西、湖南等地。

  部分地方审计发现,一些地方对隐性债务统计不够准确,债务数据多报或少计的情形不少。

  审计署近期公布的52个地区政府债务风险防控审计结果显示,32个地区上报的债务数据存在漏报、多报等情况。

  河南审计发现,因对隐性债务认定口径把握不够准确,12个省辖市本级和58个县(市、区)存在多填报隐性债务的情况,7个省辖市本级和51个县(市、区)存在少填报隐性债务的情况。湖南的16个市县因债务类型认定不准确、支出责任填报口径变化、重报或漏报等原因多计政府隐性债务。海南审计查出,1个市多计隐性债务1949.39万元,1个县少计4570.86万元。

  一些地方存量隐性债务化解落实较难,也是审计查出的共性问题。

  审计署前述审计结果显示,11个地区有170.78亿元存量隐性债务没有制定化解措施,有些地区制定的债务化解方案缺乏可行性。

  海南8个市县未按化债方案安排2.81亿元预算资金偿还隐性债务。四川48个市县2019年初未按化债方案足额安排预算资金用于化解隐性债务。浙江部分地方乡镇隐性债务没有稳定的偿债途径,通过借新还旧的方式周转,风险隐患不容忽视。

  江苏审计发现,少数地区前期化债比例安排偏低,导致化债任务和压力向后递延;个别地区因对化债政策理解有误,没有科学安排化债进度,而是简单地按照债务到期期限制订分年度化解计划,导致前几年化债比例安排过高,任务难以完成。此外,部分地区未将存量隐性债务利息纳入化债方案,实际化债任务更重。

  另外,一些地方通过市场化改造化债不规范,存在风险隐患。

  比如,浙江7个市县政府已撤销或者变更了相关债务项目的批复文件或承诺函,但债权人不同意相关撤销或变更,债务的行政(法律)风险仍然存在。

  融资平台公司转型是关键

  从此前财政部门、审计部门公开的违规举债案例来看,绝大多数地方违规举债都通过地方政府融资平台公司。

  关注地方债的上海财经大学郑春荣教授告诉第一财经,下一步应该继续大力推进融资平台公司市场化转型,关停并转,推进国企的分类监管,使违规举债主体不复存在。

  地方正分类推进地方融资平台公司转型,对只承担公益性项目融资任务,且主要依靠财政性资金偿还债务的“空壳类”融资平台公司,将被撤销。对兼有政府融资和公益性项目建设、运营职能的“实体类”融资平台公司,将剥离其政府融资职能,转型为公益类国有企业。对按市场化方式承担一定政府融资职能的“商业类”国有企业,剥离政府融资职能,完全推向市场。

  毛捷的团队调研发现,东部发达地区地方政府融资平台公司,因为拥有不少经营性业务,比如地铁、地产、物业等,转型渠道更多,相对容易。而中西部地区尤其是市县级政府,由于经营性资产少,市场化转型比较困难,这也导致了隐性债务化解困难,甚至继续违规举债以借新还旧。

  据毛捷介绍,目前各地都在探索推进地方政府融资平台公司转型,比如某省鼓励地级市的平台公司去收购上市公司,确保有稳定的现金流;云南省构建构建“1+1+X”国企国资改革发展新模式;湖南对县级融资平台公司试点化债,做得好给财政资金奖励。

  “地方政府融资平台市场化转型需要逐步分类推进,不能一蹴而就。”毛捷说。

  郑春荣认为,今年经济下行压力加大,叠加2万亿元减税降费对地方财政收入冲击较大,地方政府化解债务的能力将有所下降,要对债务风险进行严控和监测。

  今年6月,财政部部长刘昆在全国人大常委会作《关于2018年中央决算的报告》,谈及下一步重点工作时表示,地方财政再困难也不能违法违规举债。全国人大财经委审查报告建议,继续加强地方政府债务管理监督。这释放出债务监管不会放松,违法违规举债仍然会遭严打。

  挤破头的隐性债务置换,搞清认定标准先!

  来源:智信研究院 资管云

  地产调控,余额不增;资本市场,还在纾困;消费金融,红海竞争。业务干啥?还是城投吧。这个“臭豆腐”一样闻起来臭,吃起来香的业务,向来都是一阵一阵的,要抓住波段式的机会,窗口期往往就那么几个月。

  当下,城投业务最重要的窗口机会是地方政府隐性债务置换。就如当年发地方债置换平台贷款,纳入额度的,就已经认账了。现在纳入隐性债务的,要整改,要置换,有一万个不是,但是安全了啊……

  但是,千万要搞清楚隐性债务的定义再下手:第一,保证置换的是真的隐性债务,第二,避免新增隐性债务(这可不是闹着玩的)。

  粗暴点的玩法,给你一个官方隐性债务认定的截屏,看了下在2017年7月14日之前,查了下评级还可以,就敢直接放款给置换。虽说城投业务靠信仰,但隐性债务置换是另外一码事,稍不留神踩雷不说,要是被扣上新增隐性债务的帽子,连金融机构的经办人都逃不了监管的追责,可别把自己给做进去了。另外,扪心自问展个5年10年的地区他还的了嘛,可别今朝有酒今朝醉,明日愁来明日愁。

  关于政府隐性债务,通常定义为“地方政府在法定政府债务限额之外,直接或者承诺以财政资金偿还以及违法提供担保等方式举借的债务”。仅从字面上来看,要判断哪些是实质性的隐性债务,哪些是可以置换的项目,难度比较大,要结合具体的融资主体和项目属性进行分析。

  如何认定政府隐性债务项目

  从两个维度考虑,一是融资主体,二是项目属性。

  关于融资主体。

  首先,主体是否在政府融资平台名单内。银保监会于2018年底已停止更新政府融资平台名单,未来将由各地方政府、财政局来制定当地名单,得做好较长时间没有名单指引的准备。

  其次,平台收入来自于政府补贴的占比,这是判断的关键。实质重于形式,平台公司超过50%的收入来自政府补贴,或者委托代建收入,那就是政府融资平台,新增融资就形成隐性债务。

  此外,平台债务还款来源于政府中长期财政支出事项,穿透认定由财政偿还或者提供担保的债务,也属于隐性债务。

  关于项目属性。

  项目属性可分两类,公益性和非公益性。非公益性项目,即按商业化原则运营,为完成市场化转型的平台公司提供融资服务,不属于隐性债务。这里着重分析公益性项目。

  公益性项目分两类,市场化运作和非市场化运作。市场化运作的,要分类看待,不能直接判定为隐性债务项目。非市场化运作项目,产生的任何融资,都属于政府隐性债务。

  关于市场化运作的判断标准,在项目公司层面,有五方面可参考。

  第一,看股东背景。如果项目公司的出资人都是国资背景,无市场化主体参与,这类项目公司则属于非市场化运作。

  第二,看治理结构。如果项目公司主要人员(董事长、总经理、财务总监等),都是由政府或财政部门指定的,这类项目公司亦属于非市场化运作。

  第三,看收入来源,判断的关键点。如项目公司50%的以上收入是完全自主定价产生的,那就是市场化运作,不归为隐性债务项目。严格意义上讲,水电热气这类收费项目,定价需由政府听证会、发改委介入,则不属于完全自主定价。如项目公司50%以上的收入来自财政补贴,那就是政府隐性债务项目。

  第四,看盈利模式。按项目正常的贷款测算,盈利能否覆盖还本付息。与收入来源的判断类似,如大部分都是通过政府补贴形成还款来源的盈利模式,属于非市场化运作,判定为政府隐性债务项目。

  第五,看回报机制。项目公司满足市场化回报机制,产生的运营收入能够自主分配,那就不属于政府隐性债务项目。

  以上五个方面,最重要是看还款来源、盈利模式和回报机制,如大部分被认定为市场化运作的公益性项目,那就不属于政府隐性债务项目。另外,市场化非公益性项目更是和隐债边都不搭,有些机构闻平台项目色变,也是多虑了。但认定是一回事,做了不出风险才是王道。

  具体到不同类型项目的认定,有哪些判断逻辑和标准,我们来逐一剖析。

  交通运输类项目

  经营性高速公路和机场。关注项目能否自主产生现金流,是否有明确的第三方还款来源。如果项目能够形成通行费、商业化开发与回报等经营收入,都属于市场化运作的公益性项目,不属于政府隐性债务,可新增融资。换言之,只要是政府还贷,靠政府发专项债、财政预算解决作为还款来源的,都属于政府隐性债务。

  此外,施工企业融资项目,如果是BT项目委托代建形成的融资,属于政府隐性债务;如果是垫资施工形成的融资,即基于施工合同的融资,属合法合规融资。

  地铁项目,有一定判断难度。地铁类基建项目的定性,关键判断点还是看还款来源。地铁能形成的经营性收入有限,主要包括两方面。一是非市场化、非自主定价的票价经营收入,地铁票价需要政府听证定价,发改委介入,不能随意涨价。地铁运营的票价收入无法覆盖还款,需要政府补贴,即以票价作为还款来源形成的融资定性为政府隐性债务。二是市场化的地铁物业、广告等商业性收入,属于地铁公司可自由支配的经营性收入,以此作为还款来源的融资项目,就不属于政府隐性债务。

  市政建设类项目

  第一类,无任何收入来源的纯公益性项目。包括市政道路、绿地、广场、公园、市政管网等,这些非市场化运营的公益性项目融资,无收入来源,属于政府隐性债务。

  第二类,有收费权但无完全自主定价权的公益性项目。包括供暖、供水、污水处理等运营项目,此类运营企业的收费,要看自主定价的权限和收费对象。如果是向企业收费,非居民收费的,自主定价权较高,能够形成收特许经营性收入,将被认定为市场化项目,不属于政府隐性债务,可新增融资和存量续作。反之,自主定价话语权不高,易被认定为隐性债务。

  第三类,公司化运营的市政建设类项目。有稳定投资回报机制,自负盈亏,属于市场化运营,不属于隐性债务项目。通常所说的自负盈亏,即使有政府补贴作为收入,一般要求占比较低于50%。

  保障性住房类公益性项目

  廉租房、公租房,只租不售且租金显著低于市场水平。租金仅满足日常维护,收支相抵后无法形成经营性收入规模,属于非市场化公益性项目,这种属于政府隐性债务项目。但目前政策导向明显的商业性旧改和商业化棚改项目,收益能够抵账,实现市场化自平衡,则不属于政府隐性债务项目。

  限价房、经适房等保障性住房,只售不租。此类项目从还款来源上看,一部分来自市场销售,一部分来自政府补贴,但市场销售收入占比会超过一半以上。这就属于市场化运作的公益性项目,不属于政府隐性债务项目。 北京国家会计学院 财政预算资金使用绩效评价实操班 8月24日-27日(23日报到) 责 任 教 授 高 亚 莉 师 资 团 队 部委专家、贾康、高亚莉等大咖现场授课并答疑 课 程 内 容 ◆ 财政预算管理体制改革专题 ◆ 财政预算绩效评价最新政策解读 ◆ 政府投资基金绩效评价指标体系设计与评价方法及案例 ◆ 部门预算整体绩效评价指标体系设计(含事中、事后和双监控实务操作要点) ◆ 财政支出绩效评价指标体系设计及典型案例 ◆ 财政扶贫资金使用绩效评价指标体系构建及评价方法 ◆ 政策绩效评价指标体系构建及典型案例 ◆ 财政预算绩效评价报告编写要点 结业及考核 完成全部课程学习,由北京国家会计学院统一颁发结业证书。 收 费 标 准 1.绩效评价实操班:5000元/人; 2.在北京国家会计学院举办的培训可提供食宿,食宿收费标准340元/人/天(单人标准间、含三餐(自助餐)、游泳、健身、宽带上网等费用)。 缴 费 方 式 1.报到时直接缴纳现金或者现场刷银行卡、信用卡 2.银行汇款: 单位名称:北京国家会计学院 账 号:11001020100056030985 开户行:建行北京天竺支行 注:汇款学员请于报到当日持汇款复印件报到,否则视同未汇款。 报名咨询: 金老师 联系方式: 15810741107 微信

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