政府“让利”，广州城中村改造爆发

（本文首发于2019年8月8日《南方周末》）

对于政府来说，无论是楼市调控的压力，还是财政需要，均要求更多土地入市，旧村改造的意愿已变得更为强烈。

房企在城中村改造项目中拿到的“蛋糕”也变得更大。

政府通过明确补偿范围和上限，切断了村民意图通过违建或做“钉子户”博得额外收益的路径。

“晋级富豪之路就在眼前——改造！”

类似的宣传标语，在今天的广州市白云区新市街小坪村随处可见。

作为一条拥有百年历史的城中村，属于小坪村的94.35公顷用地，早在2014年就被广州市城市更新局纳入改造范围。但由于涉及多方利益，如村民表决率迟迟未能达标，导致小坪村的改造之路一度停滞。

直到迈入2018年下半年，小坪村改造突飞猛进。在刚刚过去的7月份，小坪村复建安置房建设工程奠基仪式启动。负责小坪村改造的房企为佳兆业集团（01638.HK），佳兆业集团首席增长官、经济研究院院长刘策告诉南方周末记者，首期安置房3年内即可落成。

不仅小坪村，越来越多的广州城中村正集体迎来改造浪潮。广州公共资源交易中心的数据显示，2019年上半年，广州总计有9区15个村通过公开招标确定了城中村改造合作房企，总涉地面积超过1700万平方米，涉及金额超638亿元。

南方周末记者根据公开资料梳理发现，广州市目前已有超60个城中村开始与房企展开洽谈。

很长时间以来，城中村改造因涉及政府、房企以及村民三方博弈，很少有城市能够大力推动。据广州日报统计，在此前十余年时间里，广州共批复旧村改造项目58个，已完工的仅20个。

“政策春风来了。”高力国际华南区咨询服务部执行董事、广东省城中村改造协会专家陈厚桥对南方周末记者说。他口中的政策指的是，于2018年和2019年相继出台的广州城市更新新政。

从改不动到利益共享

广州城中村改造始于2008年，这一年，广东省向中央申请到了“三旧改造”政策试点。所谓三旧，即旧城镇、旧厂房和旧村庄。

彼时的广州也曾雄心勃勃。在2010年的市政府新闻发布会上，广州宣布将在2—5年内完成52条旧村全面改造工作，10年内争取完成138条旧村的综合整治改造。

得益于2010年亚运会对城市更新的需求，这个时期，包括猎德村、林和村、杨箕村、琶洲村等同批次改造的项目进程较快。但是，这些村的改造模式后来均被证明不可复制。

广州市第一条全面改造的城中村为猎德，当时实行的是土地招拍挂。由村集体出地，开发商出钱，实现全村推倒重建。但当珠江新城最后一个城中村冼村也按此模式改造时，就发生了许多问题。冼村在2010年启动城中村改造，因政府官员与村干部中饱私囊而多次停工，至今也没有完成改造。

据新华社报道，2014年1—6月，广州市共立案查处农村涉腐案件138起，占全市案件总数的30.5%，同比上升76.9%。主要表现为村干部违规卖地和侵占征地款、村干部滥用权力垄断村集体资源以及在村委换届中贿选。

在陈厚桥看来，政府此后开始不断上收主导权。如在2015年，《广州市城市更新办法》和配套文件出台，明文规定项目实施方案批复前，村集体不得自行选取合作企业，让大部分房企停下了脚步，进入观望状态。

直接的影响是，许多房企提前介入的城中村改造陷入停滞，其中也包括小坪村。

佳兆业集团首席增长官、经济研究院院长刘策告诉南方周末记者，早在2010年，佳兆业就已介入小坪村的改造项目，设立了专门的项目小组，“小组成员们为这一个项目就贡献了十年的青春，每天给村民们送水、陪老人们唠嗑。”

“政府拿过主导权后，往往会影响市场积极性，对于城中村这种项目而言，推动难度变得更大。”陈厚桥对南方周末记者说。但进入2018年后，广州的旧村改造进入新阶段，政府负责引导和监管，再次把更多的主导权下放给村民和市场。

分水岭出现在2018年4月，广东省原国土资源厅发布《关于深入推进三旧改造工作的实施意见》，明确旧村改造地块可协议出让给公开引进的市场主体。

2019年4月，广州市又发布了《广州市深入推进城市更新工作实施细则》（下称《实施细则》），落实了诸多政策细节。其中，政府进一步鼓励旧村改造采用先收购房屋后回购的方式实施补偿，即允许房企先给村民补偿，操刀城中村改造，最后才补上土地出让金。

如今，不论广州市政府还是房企，均有很大意愿进行城中村改造。戴德梁行作为咨询公司参与了包括小坪村、陈田村在内的多个广州城中村改造项目，其华中区策略发展顾问部主管及高级董事邵丰向南方周末记者解释，多方积极，最重要的原因还在于稀缺的土地。

2019年上半年，广州总计有9区15条村同意改造，改造总面积为1745.39万平方米。假设每平方米的城中村改造面积，可向市场提供2平方米建筑面积，那就意味着，广州上半年的土地供应量超过3000万平方米。

而同期安居客的数据显示，2019年上半年广州出让商、住用地33宗，成交土地面积超156万平方米。其中，住宅用地19宗，宗地面积约为115.9万平方米。

可见未来房企要在一线城市，尤其是市中心地段获得可开发土地，招拍挂显然不再是最主要的渠道。而对于政府来说，无论是楼市调控的压力，还是财政需要，均要求更多土地入市，旧村改造的意愿已变得更为强烈。

2019年7月末，广东省自然资源厅召开了三旧改造项目的推介会，分为地市专场和企业专场。出席了会议的龙头房企城中村改造项目高管张力向南方周末记者透露，广东省国土资源厅厅长陈光荣在会议上表示：“我们制定新政策的目的就是放开手脚，但也请大家守住底线。”

政府掏出真金白银

为推进城中村改造，广州市掏出了真金白银。

新政下，政府主动减少了土地出让金。根据2018年4月《广州市城市更新办法配套文件》（下称配套文件），如果城中村融资地块采取协议出让土地的形式，只需按申请办理土地出让手续时点，市场评估价20%计收土地出让金。

此外，复建安置地块如果要申请转为国有建设用地，也是按申请时点土地市场评估价的20%计收土地出让金。同时，在尚未进行上市交易时，可延缓缴纳土地出让金，土地使用年限在补缴土地出让金后才开始计算。

城中村改造的建设用地分为融资地块和复建安置地块。融资地块转为国有建设用地后，协议出让给相关主体，如开发商。复建安置地块可由村集体经济组织自行决定是否申请由集体建设用地转为国有，从而入市流通。

广州市不动产中心的工作人员向南方周末记者解释，简单来说，相当于同一时点上，采取协议出让的土地所需缴纳的土地出让金为招牌挂形式的20%。土地出让金的评估业务一般由土地利用发展中心办理。

刘策向南方周末记者证实，佳兆业对小坪村的改造享受这一土地优惠，土地出让金仅需缴纳土地市场评估价的20%。不过，刘策也强调，即使有该优惠，旧村改造的项目周期长，耗时久，不是任何一家房企都能扛得住的。

戴德梁行邵丰认为，城中村改造新政看起来是政府让利，实际上是政府鼓励更多集体用地转为国有用地，增加了新的土地储备。

三旧改造已是最为重要的新增土地来源之一。2018年，广东省国土资源厅宣布，除基础设施和部分民生保障等重点项目外，不再向珠三角地区直接下达新增建设用地计划指标，各地新增建设用地计划指标要靠盘活存量建设用地来获取。

另一方面，广州的存量土地越来越少，政府依靠土地出让金作为财政收入主要来源，早已并非长久之计。而城中村改造能带动就业、增加税收，也能补充财政收入。

同时，《实施细则》明确，选择自行改造的城中村项目，属于经营性项目的（“工改工”除外），原土地权利人应将不低于该项目用地面积的15％用于城市基础设施、公共服务设施或其他公益性设施建设，改造主体建成后无偿移交政府指定的接收部门。

“这也是政府在城中村改造中获得的经济利益。”在邵丰看来，广州对旧村改造的重视有地方经济发展的特殊性和必然性。

房企掌握主动权

面对广州庞大且正在放开的城中村改造市场，房企们十分兴奋。

除了珠光、方圆等广州本土老牌房企开始发力，来自深圳的佳兆业、发迹于河南的上海升龙集团等诸多“过江龙”也纷纷前来抢滩广州市场。这些房企大多有着多年城中村旧改经验，如佳兆业有“城中村改造王”之称，升龙集团在郑州、福州、洛阳等地有超过20个城中村的旧改项目。

据上述房企高管张力介绍，过去，城中村改造主要是政府主导，即政府征地后，再通过招拍挂的形式出让给开发商。但是由于政府往往无力承担征地和拆迁等费用，因此会提前引入意向房企，将土地收储工作托予房企操刀完成。直至招拍挂后，政府获得土地出让金，再与房企进行结算。

但这始终是一个“灰色地带”。首先，城中村村民很难认可尚未“走程序”的房企，不愿配合，导致城中村改造进程缓慢，而这对于需要提前给予村民补偿、进行前期投入的房企而言，增加了风险和资金压力。“好不容易等到招拍挂，却因为资金不足被其他房企抢去，也不是不可能的。”张力说。

小坪村改造之所以从2018年后开始突飞猛进，刘策表示，一方面是十年的付出让村民们看到了佳兆业的诚意，另一方面正是得益于城中村改造新政出台，“灰色地带”由暗转明，政府允许甚至鼓励房企和城中村自行洽谈，并省去土地“招拍挂”环节，转为协议出让旧村改造地块，这让改造效率提高不少。

根据已通过的《白云区小坪村城中村改造方案》，小坪村采取的正是全面改造、村自主开发的模式。村生活用地、融资地块一次性转国有性质，融资地块通过协议出让方式交给村自主改造开发。此外，村经济发展用地保留集体性质，商业开发后，村民们可持续获得分红。

新政之下，房企在城中村改造项目中拿到的“蛋糕”也变得更大。

首先，政府会根据房企在旧村改造的支出成本，按照统一标准，提供融资地块和总建筑面积。《实施细则》中提到，为了保障旧村改造的顺利实施，进一步优化了改造成本，将旧村全面改造中包括审批时测算的土地出让金、拆迁奖励等实际发生的费用都增加纳入到改造成本中。

一位正在参与城中村改造项目的人士向南方周末记者介绍，由于城中村改造的基础数据（包括村民每家住房面积、村内物业数量等）从2015年后改为政府主导调查，所以成本也由政府按统一标准计算。如今把更多实际投入的费用纳入到改造成本中，意味着房企能够拿到更多的土地，无疑增加了房企的利润空间，尤其是善于控制成本的房企。

过去，房企在城中村改造时，还可能无法实现资金平衡，例如改造范围内无法同时足额安排融资用地和复建用地。

而《实施细则》提出，旧村改造项目因用地和规划条件限制，无法实现资金平衡的，可通过政府补助、异地安置、异地容积率补偿等方式，在全区统筹平衡土地；市重点项目可在全市统筹平衡用地。

不少房企人士向南方周末记者承认，相比招拍挂拿地，城中村改造的风险更加可控，毛利率也更高。佳兆业董事局主席郭英成在2018年业绩发布会上表示：佳兆业持有的深圳城中村改造项目毛利率约为50%，广州项目约为40%，惠州和中山等此类城市则为26%。

早在2010年，郭英成也曾提及，由于村民一般倾向于房屋置换而非现金置换，对房企资金的需求相对较小。

从全国范围来看，旧村改造也是获得政府支持的。戴德梁行邵丰强调，当前国家对房地产融资愈发收紧，几乎所有渠道都封死了，而政府还是留了个口子给城市更新的项目，例如多家信托公司仍被允许发行城市更新领域的相关产品，“（这些产品）没有被列为房地产信托项目”。

村民补偿有“天花板”

“在广州，还有一夜暴富的梦。”陈厚桥开玩笑地说。

但实际上，这么说也并不为过。小坪经济联合社的一位村民向南方周末记者透露，按照小坪村目前的安置赔偿标准，有产权证的合法住宅建筑，与2009年12月31日前建成的三层半以下住宅，按照1∶1.1的建筑面积计算回迁。该村拥有房产最多的村民，实测可回迁建筑面积高达1000平方米，未来坐拥千万房产不是梦。广州房产的数据显示，小坪村周边的一手住宅均价为5.5万元/平方米。

如今，村民的主动权也加强了。2019年1月4日，广州市城市更新局发布了《广州市旧村庄全面改造成本核算办法（征求意见稿）》，与2017年发布的旧办法相比，新办法增添了一项：拆迁补偿安置方案（含具体细化的补偿标准和操作办法）由村集体在不突破总体改造成本的前提下自行统筹实施。

以小坪村为例，此前村里制定了两套补偿安置方案，在2018年年底就获得了71%以上村集体经济组织成员的表决同意，但是距离90%的标准，还有一定距离。

“下一回表决，应该就能达成90%以上的同意率了。”小坪经济联合社的一位村民对南方周末记者称，原因是村民的意见都得到了反馈，在公开选择合作企业的招商文件中就已在原来两套补偿安置方案上分别新增了三条补偿内容，如村民获得的临迁费在原来27元的基础上每月每平方米再增加5元。

虽然可以自行统筹，但是新办法却设有“天花板”：拆迁奖励经费原则上不得超过前期费用、拆迁费用、复建费用与其他费用之和的3%。

针对实物补偿部分，《实施细则》也明确划定了补偿上限。补偿给村民的部分，其中一种测算方式是按其合法宅基地总面积的3.5倍，并以不超过10%的比例上浮后核定。同时每家每户能够获得多少补偿，需要公示，确保房企和村民之间的交易公开透明。

陈厚桥表示，此前城中村改造进程缓慢的另一个重要原因，正是难以谈拢的拆迁赔偿。“钉子户”之间的示范效应和攀比心理越发明显，而此前的改造条例中对具体补偿面积、标准等规定又有所不足，导致局面僵持。

如今，政府通过明确补偿范围和上限，切断了村民意图通过违建或做“钉子户”博得额外收益的路径。

实际上，早在2009年12月，深圳就开始推行相似的政策。彼时出台《深圳市城市更新办法》规定，深圳城市更新项目的土地使用权可以通过协议方式出让。2010年，深圳龙岗区龙城街道爱联岗贝村吃到了螃蟹。

2017年9月，深圳市公布《关于完善土地供应管理的若干意见》，进一步明确了可以协议出让（无需招拍挂）建设用地，土地类型包括：城市更新用地、棚户区改造用地、土地整备留用地及非农建设用地、征地返还用地、置换用地等。

曾操刀深圳岗厦城中村等多个旧村改造项目的房企人士对南方周末记者说，深圳的旧改和广州不同，市场化程度一直很高，政府仅扮演平台与监管的角色。目前深圳的城中村基本不存在招拍挂拿地，大多都是协议出让。土地出让金，同样十分优惠。

谈及这种模式的利弊，该房企人士认为，虽然会刺激市场的积极性，但是也容易滋生灰色空间。例如过去深圳很多协议地块落在了村集体股份有限公司手中，村集体股份有限公司会选出一个董事会，与房企谈判，但董事会成员可能会与地产商有暗中交易。

后来，深圳旧村改造政策变为“2个100%”——必须要获得权利主体100%的同意，并且要100%签订搬迁补偿安置协议后，方可执行。如今，深圳城中村改造仍然进展缓慢。上述房企人士表示，让全体村民达成一致，绝非易事。

（南方周末记者 卢宝宜 南方周末实习生 李源；应受访者要求，张力为化名）